Informe de la Relatora Especial sobre formas contemporaneas de esclavitud – Misión al Perú
Adición
Misión al Perú
Resumen
El presente informe contiene las conclusiones de la Relatora Especial sobre las
formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, luego de
una misión oficial al Perú del 9 al 20 de mayo de 2011. La Relatora Especial incluye
información sobre la legislación vigente y los mecanismos institucionales, los programas,
los planes y las actividades, orientados a luchar contra las formas contemporáneas de la
esclavitud, y pone de relieve las medidas positivas adoptadas. También señala a la atención
las principales dificultades y formula recomendaciones sobre cómo corregir las lagunas
legislativas, fortalecer la aplicación de la ley y la capacidad institucional, intensificar las
medidas para hacer frente a las peores formas de trabajo infantil, la explotación económica
y el trabajo de los niños en condiciones de servidumbre en el hogar, y brindar recursos
efectivos a las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud.
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ……………………………………………………………………………………………… 1–7 3
II. Antecedentes generales de la visita………………………………………………………………. 8–13 3
A. Demografía y condiciones socioeconómicas………………………………………….. 10–12 4
B. Zonas geográficas de atención prioritaria………………………………………………. 13 4
III. Marco normativo sobre las formas contemporáneas de la esclavitud ………………… 14–24 5
A. Marco internacional y regional…………………………………………………………….. 14–17 5
B. Marco jurídico nacional………………………………………………………………………. 18–24 5
IV. Marco institucional para la erradicación de las formas contemporáneas de
la esclavitud ……………………………………………………………………………………………… 25–30 7
V. Las formas contemporáneas de la esclavitud y sus causas fundamentales………….. 31–53 8
A. Causas fundamentales ………………………………………………………………………… 31 8
B. Formas contemporáneas de la esclavitud ………………………………………………. 32–53 9
VI. Medidas positivas para erradicar las formas contemporáneas de la esclavitud
y prevenir la vulnerabilidad en situaciones análogas a la esclavitud …………………. 54–59 15
A. Marco institucional consolidado…………………………………………………………… 55–57 15
B. Programas e iniciativas de concienciación …………………………………………….. 58–59 16
VII. Principales dificultades para la eliminación de las formas contemporáneas de
la esclavitud ……………………………………………………………………………………………… 60–69 16
A. Lagunas legislativas y deficiente aplicación de la ley ……………………………… 61–64 16
B. Ejecución de programas para erradicar la esclavitud y lagunas restantes
en la capacidad institucional………………………………………………………………… 65–69 18
VIII. Conclusiones y recomendaciones ………………………………………………………………… 70–79 19
A. Superación de las lagunas legislativas y fortalecimiento de la aplicación
de la ley ……………………………………………………………………………………………. 73–74 19
B. Fortalecimiento de la capacidad institucional…………………………………………. 75 20
C. Otras medidas para hacer frente a las peores formas de trabajo infantil,
la explotación económica y la servidumbre doméstica de los niños…………… 76–77 21
D. Recursos eficaces para las víctimas de las formas contemporáneas
de la esclavitud ………………………………………………………………………………….. 78 22
E. Otras recomendaciones……………………………………………………………………….. 79 23
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I. Introducción
1. La Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus
causas y consecuencias, visitó el Perú del 9 al 20 de mayo de 2011, por invitación del
Gobierno. Los objetivos principales de la misión eran examinar el carácter y la incidencia
de las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, en el
trabajo forzoso y la esclavitud infantil en los sectores minero y maderero, la servidumbre
doméstica y otras esferas, y entablar un diálogo con el Gobierno del Perú para analizar
políticas y leyes ideadas para erradicar las formas contemporáneas de la esclavitud. La
Relatora Especial también se propuso estudiar las buenas prácticas aplicadas por el Perú
para luchar contra la esclavitud en todas sus formas e identificar los retos a que hace frente
actualmente el país al combatir las formas contemporáneas de la esclavitud, así como para
explorar soluciones y fortalecer asociaciones.
2. Durante su visita, la Relatora Especial emprendió amplias consultas con
representantes gubernamentales de alto nivel de los Ministerios de Relaciones Exteriores,
del Interior; de Justicia; de Cultura; de Trabajo y Promoción del Empleo; de la Mujer y del
Desarrollo Social; de Agricultura; de Energía y Minas; y del Medio Ambiente. También se
reunió con miembros del Congreso, representantes de la Defensoría del Pueblo, la
Comisión Multisectorial sobre la Trata de Personas, el Comité para la Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil y la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo
Forzoso.
3. Durante la misión, la Relatora Especial también visitó Puerto Maldonado y Mazuko,
en el departamento de Madre de Dios, y Pucallpa, en el departamento de Ucayali, donde se
reunió con autoridades regionales.
4. La Relatora Especial también se reunió con trabajadores de los sectores minero y
maderero y con empleados domésticos y niños en las zonas mineras.
5. La Relatora Especial asimismo celebró consultas con la Coordinadora Residente de
las Naciones Unidas y con organismos de las Naciones Unidas representados en el Perú,
incluidos la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
Recibió información escrita de la Oficina Regional del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en Sudamérica, del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados y de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).
6. La Relatora Especial se reunió además con diversas partes interesadas, incluidas
organizaciones de la sociedad civil abocadas a cuestiones relativas a su mandato,
académicos y dirigentes populares de diferentes sectores de la población, incluidos los
pueblos indígenas.
7. La Relatora Especial expresa su reconocimiento al Gobierno, así como a todas las
partes interesadas por su tiempo y su excelente cooperación.
II. Antecedentes generales de la visita
8. La Relatora Especial centró su visita en sectores laborales en que, según
información recibida, persisten el trabajo forzoso, la servidumbre por deudas, la
servidumbre doméstica, las peores formas de trabajo infantil y la explotación económica de
los niños, así como otras situaciones de explotación análogas a la esclavitud. Esos sectores
destacan en las esferas de la explotación maderera y de la extracción de oro, así como en
los servicios domésticos y otras esferas informales de la economía.
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9. En opinión de la Relatora Especial, la persistencia de formas contemporáneas de la
esclavitud en el Perú debe examinarse a la luz de la correlación de la discriminación con la
pobreza por exclusión social y la inadecuada protección ofrecida por el Estado, en
particular en zonas remotas. Por lo tanto, estima pertinente hacer un resumen de cierta
información sobre las condiciones demográficas y sociales del país, así como sobre las
zonas geográficas en que centró su visita.
A. Demografía y condiciones socioeconómicas
10. Según los datos estadísticos para 2009, la población del Perú asciende a 29.164.883
habitantes1. En 2007, el 71,3% de la población se concentraba en zonas urbanas y el 28,7%
vivía en zonas rurales2.
11. El Perú es un país multiétnico. Conforme al primer censo, realizado en 19933, la
población indígena del país comprendía 8 millones de quechuas, 603.000 aymaras
y 299.000 indígenas de la región amazónica, que representaban el 40% de la población
peruana. En la composición étnica de la población del Perú también se incluye a los
mestizos4, a las personas de origen blanco y africano, a los japoneses y otros grupos étnicos.
12. Las perspectivas económicas nacionales son positivas, por cuanto el país ha
superado la crisis financiera internacional relativamente incólume, manteniéndose un PIB
en crecimiento, con generación de empleo y reducción de la pobreza5, siendo un elemento
esencial para el crecimiento económico la elevada cotización de los productos básicos.
En 2009, la tasa de pobreza era de un 34,8%6, y el índice de Gini era 0,477.
B. Zonas geográficas de atención prioritaria
13. Las zonas geográficas estudiadas incluyeron, además de la capital, los
departamentos de Madre de Dios y Ucayali, ambos ubicados en la región amazónica. En
Madre de Dios, muy conocido por su abundante biodiversidad así como por sus recursos
minerales, la Relatora Especial recibió información sobre la fiebre del oro no reglamentada,
que ha traído consigo toda una gama de prácticas análogas a la esclavitud. Los precios del
oro han escalado un 400% en el último decenio8, con un impacto directo sobre la cantidad
de oro extraído anualmente en el Perú, que ha aumentado de aproximadamente 132 t
en 2000 a 180 t en 20109. Se estima que, del total de esa producción de oro, el 20%
(unas 40 t) se extrae mediante la minería artesanal informal. En Ucayali, la Relatora
Especial visitó Pucallpa, donde recibió básicamente información sobre la amplitud del
trabajo en condiciones de servidumbre en el sector maderero, que es uno de los principales
sectores de la industria.
III. Marco normativo sobre las formas contemporáneas de
la esclavitud
A. Marco internacional y regional
14. El Perú ha ratificado ocho de los nueve principales tratados internacionales de
derechos humanos10, incluida la Convención Internacional sobre la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, aunque no la
Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones
forzadas. El Perú también ha ratificado el Protocolo facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados11. El Perú
es parte en varios convenios de la OIT relativos a la prevención o eliminación de las formas
contemporáneas de la esclavitud, incluidos el Convenio sobre el trabajo forzoso (Nº 29), el
Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso (Nº 105), y el Convenio sobre las peores
formas de trabajo infantil (Nº 182).
15. El Perú no es parte en la Convención sobre la Esclavitud de 1926 ni en el Protocolo
de Enmienda de la Convención contra la Esclavitud, adoptado en 1953. El Perú ha firmado
pero no ha ratificado la Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la
trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud.
16. El Perú ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional y el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
17. El Perú es parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y también
ha reconocido la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En la
legislación interna12, los tratados internacionales, una vez ratificados, gozan de la misma
condición jurídica que la Constitución.
B. Marco jurídico nacional
1. El trabajo forzoso
18. La Constitución prohíbe la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en
cualquiera de sus formas (art. 2, párr. 24 b)). También estipula que no se obligará a nadie a
trabajar sin su consentimiento y sin una remuneración, que habrá de ser equitativa y
suficiente (artículo 2 15), en conjunción con el artículo 24). Además, el artículo 3 de la
Constitución garantiza la protección de derechos no contemplados explícitamente por la
10 La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Internacional
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares; y la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
de naturaleza análoga a las libertades fundamentales o que se fundan en
la dignidad del hombre.
19. La prohibición de la esclavitud y del trabajo forzoso se aborda en el artículo 168 del
Código Penal, que se refiere al «atentado contra la libertad de trabajo». Se tipifica como
delito el uso de amenazas o violencia con la intención de obligar a otra persona a trabajar
sin la correspondiente remuneración.
20. No existe un Código de Trabajo unificado. En cambio, se encuentran leyes y
reglamentaciones laborales dispersas en toda la recopilación de leyes nacionales. En
relación con el trabajo forzoso, la legislación garantiza el carácter voluntario del acceso a la
actividad laboral y el derecho a la remuneración (artículos 4 y 6 del Decreto legislativo
Nº 728).
2. Las peores formas de trabajo infantil y la explotación de los niños con fines
económicos
21. El Código de los Niños y Adolescentes (art. 4) prohíbe el trabajo forzado y la
explotación económica, así como el reclutamiento forzado, la prostitución, la trata, la venta
y el tráfico de niños y adolescentes13. Se especifica que los niños que trabajan para otra
persona podrán hacerlo a partir de los 15 años de edad para labores agrícolas no
industriales; desde los 16 años para labores industriales, comerciales o mineras, y a partir
de los 17 años de edad para labores de pesca industrial14. Para el caso de las demás
modalidades de trabajo, los niños deberán tener por lo menos 14 años de edad. Además del
criterio de la edad, el Código establece una serie de normas relativas a las horas de trabajo y
la carga de trabajo. Los niños de 12 a 14 años de edad solo podrán trabajar 4 horas diarias,
en horas del día, y hasta un máximo de 24 horas por semana. El trabajo de las personas
de 15 o 16 años no podrá exceder de 6 horas por día y 36 horas por semana. Los niños y las
niñas de 15 a 18 años podrán realizar trabajo nocturno (entre las 19.00 y las 7.00 horas) si
así lo autoriza un juez, y siempre que no exceda de 4 horas diarias. Se prohíbe el trabajo de
los menores de 18 años en el subsuelo, en labores que conlleven la manipulación de
sustancias tóxicas, que entrañen levantar pesos excesivos y en actividades peligrosas o
nocivas para la salud física o moral de los menores de 18 años. En esos casos, los
interesados deberán contar con un permiso de trabajo ya sea del Ministerio de Trabajo o de
la municipalidad, y deberá llevarse un registro de los menores trabajadores. Una condición
para la expedición de dicho permiso de trabajo es que este no interfiera con la asistencia
normal del menor a la escuela, y este deberá contar con un certificado médico, documentos
de identidad y pruebas de su matrícula escolar15.
22. El artículo 51 del Código de los Niños y Adolescentes sobre la edad mínima para el
trabajo deberá leerse en conjunción con el Decreto Nº 003-2010-MIMDES, dictado por el
Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social. En el decreto se enumeran los tipos
aprobados de trabajo y las actividades que son peligrosas o nocivas para la salud integral y
la moral de los jóvenes, en las que no deberá emplearse a menores. La lista incluye
actividades vinculadas con el sector minero.
3. La trata de personas
23. La trata de personas con fines de explotación sexual ha sido un delito concreto
desde 2004. En enero de 2007 se enmendó el Código Penal para ampliar el delito de trata
de manera que incluyera las demás formas de explotación enumeradas en el artículo 3 del
Protocolo de Palermo, incluida la explotación laboral. En el artículo 153 del Código Penal
(modificado por la Ley Nº 28950) se define la trata de personas, proporcionándose
protección a las víctimas y testigos, y endureciéndose los criterios en materia de sanciones.
Conforme a la nueva ley, la pena por trata de personas, así como por trabajo forzoso, será
de 8 a 15 años de prisión, incrementándose la pena a 12 a 20 años si la edad de la víctima es
de 14 a 18 años, si el perpetrador ocupa una posición de autoridad, si es un familiar o tutor,
o en caso de tratarse de víctimas o perpetradores múltiples. La pena será no menor de 25
años de prisión si la víctima es menor de 14 años, si muriera o resultara gravemente
lesionada, si quedara discapacitada física o mentalmente, o si el traficante perteneciera a
una organización criminal.
4. La servidumbre doméstica
24. Además de la prohibición constitucional de la servidumbre, la ley que rige el trabajo
doméstico es la Ley de los trabajadores del hogar de 2003 (Ley Nº 27986) y su reglamento
(Decreto supremo Nº 015-3003-TR). En dicha ley se estipulan ciertos derechos y beneficios
a que tienen derecho los trabajadores del hogar adultos, por ejemplo, una jornada de trabajo
de ocho horas, descanso los feriados públicos, 15 días de vacaciones anuales pagadas y
aguinaldos en julio y diciembre. Además, en 2009 el Gobierno dictó el Decreto supremo
Nº 004-2009-TR por el que se prohíbe la discriminación contra los trabajadores del hogar,
prohibiéndose más específicamente que los empleadores exijan que sus empleados
domésticos vistan uniformes en lugares públicos. El trabajo doméstico de menores se rige
por el Código de los Niños y Adolescentes.
IV. Marco institucional para la erradicación de las formas
contemporáneas de la esclavitud
25. Varias instituciones gubernamentales se ocupan de los distintos aspectos de la
protección contra las formas contemporáneas de la esclavitud, como por ejemplo la
Defensoría del Pueblo, órgano constitucional autónomo encargado de la defensa de los
derechos constitucionales y fundamentales de las personas y de las comunidades y de
vigilar el cumplimiento de las obligaciones de la administración pública y la prestación de
servicios públicos. Cuenta con 28 representaciones en todo el país.
26. En 2007 se creó la Comisión Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso, para
investigar y analizar el alcance del trabajo forzoso. El mismo año, la Comisión puso en
marcha un Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso. La Comisión actúa como
órgano de coordinación permanente en materia de políticas y medidas contra el trabajo
forzoso en diversos sectores, tanto a nivel nacional como regional. Entre sus miembros
figuran los Ministros de Trabajo y Promoción del Empleo, de Salud, de Educación, de
Agricultura, así como organizaciones de empleadores y trabajadores. En agosto de 2008 se
creó una dependencia especial de inspección laboral para luchar contra el trabajo forzoso.
La dependencia está integrada por un supervisor y cinco inspectores formados por la OIT.
27. Habida cuenta del carácter complejo y multifacético de la tala ilegal de árboles, en
octubre de 2002 se creó una Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal,
dependiente del Ministerio de Agricultura. Se ha encomendado a la Comisión la tarea de
diseñar y aplicar una estrategia contra la tala ilegal, así como de proponer medidas de
reforma legal para reprimir esa tala y las medidas necesarias para luchar contra quienes
comercian con madera talada ilegalmente.
28. En 2005 se creó el Comité para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil,
encargado de coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil, adoptado ese mismo año. El Comité está integrado por representantes de
diferentes ministerios, organizaciones de trabajadores, organizaciones de empleadores, así
como organizaciones internacionales y nacionales.
29. A nivel local, la Comisión Municipal de Derechos de los Niños y Adolescentes es
un mecanismo institucional que ayuda a los municipios a promover y proteger los derechos
de los niños. Entre esos mecanismos suele incluirse a las defensorías municipales del niño y
del adolescente (DEMUNA), instituciones educacionales, centros de salud, la policía, el
ministerio público, el poder judicial, la iglesia, organizaciones de base y organizaciones de
la sociedad civil.
30. En 2002 se estableció un grupo de trabajo multisectorial contra la trata de personas,
dependiente del Ministerio del Interior, con la participación de 11 ministerios y
organizaciones de la sociedad civil e internacionales. Para el período 2007-2013, se ha
establecido un plan nacional de acción, orientado a promover la aplicación de la legislación
sobre la trata de personas. En 2010 se adoptó un plan regional de acción inicial contra la
trata de personas para la región de Madre de Dios, con la cooperación técnica de la OIM. El
plan es un proyecto piloto que se repetirá en todo el país. Se elaboró un sistema integrado
de registro y estadísticas del delito de trata de personas y afines, el sistema RETA-PNP, que
permite el registro de indicadores de investigaciones policiales, lugares, hechos, la
identificación de personas y el propósito de la trata de personas. El sistema RETA-PNP
funciona en 19 regiones del país.
V. Las formas contemporáneas de la esclavitud y sus causas
fundamentales
A. Causas fundamentales
31. El Perú se caracteriza por sus enormes desigualdades en materia de desarrollo
económico entre las zonas urbanas y rurales del país. Los pueblos indígenas, y en menor
grado los mestizos, son víctimas de considerable discriminación en el mercado de trabajo y
son especialmente vulnerables a prácticas análogas a la esclavitud, por cuanto hacen frente
a elevadas tasas de pobreza, discriminación y exclusión y viven en zonas remotas donde el
Estado está prácticamente ausente. La Comisión de Expertos de la OIT, al examinar
en 2009 la aplicación por el Perú del Convenio sobre el trabajo forzoso (Nº 29), observó
que los miembros de las comunidades indígenas eran víctimas de prácticas de trabajo
forzoso (esclavitud, servidumbre por deuda y servidumbre de la gleba), en particular en
sectores como el agrícola, el pecuario y el forestal, refiriéndose en particular a la región de
Atalaya, a la cosecha de castañas en Madre de Dios y al trabajo forzoso generalizado en
actividades de tala ilegal en la región de Ucayali. La falta de presencia del Estado y la
escasa capacidad del Estado para hacer cumplir la legislación laboral en ciertas regiones,
así como la elevada demanda de mano de obra barata en relación con la explotación de los
recursos, contribuyen a la persistencia de formas contemporáneas de la esclavitud.
B. Formas contemporáneas de la esclavitud
1. Trabajo forzoso
32. El trabajo forzoso en el Perú, como en otras partes de América Latina, es muy
probablemente consecuencia de un sistema de servidumbre por deuda denominado
«enganche»16. El sistema induce con engaños a los trabajadores a una situación de
servidumbre por deuda, típicamente en las esferas de la tala ilegal, la minería informal y la
cosecha de castañas y nueces del Brasil. La Relatora Especial, luego de sus visitas a los
departamentos de Madre de Dios y Ucayali, centró su atención en el trabajo forzoso en los
sectores minero y maderero.
a) Sector maderero
33. La Relatora Especial recibió información sobre la amplitud del trabajo forzoso en el
sector de la tala ilegal en el bosque tropical peruano y sobre cómo los trabajadores, muchos
de ellos indígenas, caen con engaños en situaciones de servidumbre por deuda respecto de
sus empleadores. El aumento de los precios internacionales de las maderas finas, tales como
la caoba y el cedro, ha conducido a una intensificación de la explotación ilegal de maderas
amazónicas, sobre todo en las reservas de las comunidades indígenas nacionales. El Fondo
Mundial para la Naturaleza (WWF) estima que la escala de la tala ilegal en el Perú asciende
a un 80%17. Estas operaciones se ejecutan mediante la falsificación de los documentos
previstos para la extracción maderera o las concesiones, práctica conocida como «blanqueo
de madera». Según estimaciones de la OIT, en 2005 las utilidades procedentes de la tala
ilegal solamente ascendieron a 75 millones de dólares de los Estados Unidos18. En el mismo
estudio se determinó que había hasta 33.000 trabajadores en situación de trabajo forzoso
en 2005. La información recibida conduce a la Relatora Especial a opinar que, aunque el
gran aislamiento de las regiones y el carácter clandestino de esta actividad dificultan mucho
la estimación del número de personas afectadas, las cifras de la OIT para 2005 reflejan
probablemente la realidad para 2011.
34. Se informó a la Relatora Especial acerca de dos formas principales de trabajo
forzoso en las actividades madereras. En primer lugar, se contrata a las comunidades
indígenas para que proporcionen madera de sus propias tierras; en segundo lugar, los jefes
madereros enganchan a indígenas y mestizos para trabajar en sus campamentos. En ambos
casos, se recurre al engaño para hacer caer a los trabajadores en un ciclo de deuda y
servidumbre, que puede transmitirse de generación en generación.
35. En el primer caso, que es el más frecuente, el «maderero autorizador» vinculado a
grandes empresas madereras, entrega una cantidad de dinero a intermediarios, que abordan
a las comunidades indígenas ofreciéndoles adelantos en la forma de productos básicos,
bienes públicos (tales como la promesa de construir escuelas) o dinero. Estos adelantos se
ofrecen con la condición de que los miembros de la comunidad, que conocen la zona y sus
árboles mejor que nadie, entreguen madera cortada de determinada calidad. Por lo general
estos arreglos se hacen mediante contratos verbales o por escrito, sin referencia alguna al
valor de mercado de la madera, engañándose con frecuencia a los indígenas. Así, cuando
los trabajadores entregan la madera, se les dice que es de calidad inferior, de valor inferior a
lo convenido, y que, para que se les pague, deben entregar más madera. Al mismo tiempo,
los trabajadores acumulan deudas con los intermediarios al comprarles alimentos y
productos básicos a precios de tres a cinco veces los del mercado. Los intermediarios
aplazan reiteradamente el pago final por la madera entregada, subvaluándola
sistemáticamente, incrementando así la deuda incurrida por las comunidades.
Adicionalmente, en los «contratos» de las comunidades se suele estipular que no podrán
vender su madera o trabajar en beneficio de ninguna otra parte. Las comunidades se ven
gradualmente atrapadas: se ven cada vez más endeudadas respecto de los intermediarios,
recibiendo un pago inferior por la madera, y no son capaces de procurar dinero de otras
fuentes para amortizar sus deudas. Los intermediarios pueden explotar esta situación
exigiendo el pago de la deuda mediante la prestación de mano de obra no remunerada en
los campamentos madereros.
36. En el segundo caso, se usa el trabajo forzoso en campamentos madereros donde se
recluta a una mayoría de mestizos de ciudades de la sierra y de la costa, aunque también a
trabajadores indígenas de las zonas locales o aledañas. En algunos casos se contrata a los
propios dirigentes indígenas locales para reclutar a miembros de sus comunidades; en
algunos casos raros, se sabe que grupos armados han capturado a indígenas, forzándolos a
trabajar en los campamentos19. Así como con el engaño a las comunidades indígenas, se
crea un ciclo de endeudamiento mediante el mismo modus operandi, a saber, el
reclutamiento mediante un adelanto de paga20, que marca el inicio de una espiral de
endeudamiento, la consiguiente manipulación de la deuda del trabajador (puesto que su
labor no se toma debidamente en cuenta para el reembolso de su deuda), y la obligación de
comprar alimentos y otros productos de subsistencia a precios inflados a crédito en la tienda
del campamento. Además, la deuda también sigue aumentando por cuanto con frecuencia
no se paga a los trabajadores durante sus primeros dos o tres meses de trabajo. En los
campamentos madereros ilegales también se ha informado de muchos casos de trabajadores
amenazados y de la retención de documentos y salarios. También se ha informado acerca de
la presencia de guardias armados para impedir que los trabajadores abandonen los
campamentos antes de haber cancelado todas sus deudas, aunque es virtualmente imposible
huir debido al extremo aislamiento de esos campamentos. Se ha informado de que, en
promedio, un campamento maderero está integrado por unos 30 hombres trabajadores, 1
mujer que cocina para el campamento y otra que es sometida a la explotación sexual.
37. En los dos casos expuestos, el sistema de adelanto de salarios se transforma
progresivamente en un sistema de servidumbre por deuda donde se retiene a los
trabajadores sin remuneración. El trabajador endeudado no tiene otra opción que amortizar
la deuda trabajando a favor del enganchador con quien está endeudado, ingresando en un
círculo de adelantos, engaño, más adelantos y más deuda. Por lo general, este tipo de
servidumbre por deuda es de corto plazo, durando no más de una cosecha, pero se ha
informado de casos de comunidades indígenas sometidas a servidumbre por deuda durante
varios decenios o incluso generaciones.
38. La Relatora Especial desea señalar urgentemente a la atención la repercusión
perniciosa de las actividades madereras ilegales sobre el medio ambiente, incluido su
impacto sobre la fauna local, la deforestación y el elevado nivel de las emisiones de
dioxinas.
b) El sector minero
39. La Relatora Especial recibió información sobre el alcance de las formas
contemporáneas de la esclavitud tanto en adultos como en niños en el sector de la minería
ilegal en pequeña escala, en particular en Madre de Dios, región profundamente afectada
por la fiebre del oro, donde se ha producido una migración desordenada de personas
procedentes de las regiones andinas y de países vecinos, como Bolivia (Estado
Plurinacional de) y el Brasil. El carácter remoto e informal de las actividades de la pequeña
minería hace difícil identificar el fenómeno; sin embargo, la Relatora Especial pudo ser
testigo de las condiciones análogas a la esclavitud de las víctimas en el sector minero. Se
suele reclutar a hombres y adolescentes mediante engaños, ofreciéndoseles condiciones de
trabajo y derechos laborales que posteriormente no se respetan en la práctica. Con
frecuencia los trabajadores reciben adelantos de pago en efectivo o en especie durante los
primeros tres meses de trabajo, que luego se deducen del salario, mediante un mecanismo
de sobreestimación de los bienes proporcionados y subestimación de la cantidad y la
calidad del oro entregado, de suerte que el trabajador queda endeudado a su patrón,
situación análoga al sistema de enganche observado en el sector maderero. Trabajan largas
horas en condiciones muy peligrosas, expuestos a sustancias tóxicas (como el mercurio) y a
graves enfermedades (como el paludismo). Los trabajadores son mal alimentados y no
tienen ninguna forma de protección laboral, seguro de enfermedad o seguridad social. La
Relatora Especial tomó conocimiento de perturbadoras denuncias de casos de mineros
desaparecidos cuyo paradero aún se desconoce, puesto que, según la información recibida,
toda investigación es imposible no solo debido a la ausencia de una presencia estatal, sino
también a un medio donde se conoce a los «empleadores» únicamente por sus apodos, lo
que contribuye a perpetuar un clima de impunidad. Aunque por una parte las actividades
mineras propiamente dichas están a cargo de hombres, por otra parte las mujeres empleadas
como cocineras en los campamentos mineros están expuestas a un elevado riesgo de
explotación sexual.
40. En cuanto a los niños en el sector de la minería informal, la Relatora Especial
observa que, aunque la mecanización de las actividades mineras ha reducido la presencia de
niños en las actividades tanto de extracción como de procesamiento en algunas regiones,
tales como Madre de Dios, el fenómeno del trabajo infantil todavía persiste, también en
otras regiones, como Ayacucho y Puno. En 2006, se estimaba que un 20% de los
trabajadores mineros dedicados a la pequeña minería en Madre de Dios tenían entre 11 y 18
años de edad21. Esos menores realizan actividades de alto riesgo y están expuestos a
productos sumamente tóxicos, como el mercurio. Esos niños también están expuestos a
lesiones y peligros graves, respiran un aire contaminado y están expuestos a suelos y agua
contaminados con metales y productos tóxicos. La Relatora Especial considera que el
trabajo realizado por niños en el sector minero, por su propia naturaleza y sus condiciones
de ejecución, puede calificarse como una forma contemporánea de la esclavitud22.
41. La Relatora Especial observa que la Ley Nº 28992, de 27 de marzo de 2007, por la
que se enmienda la Ley Nº 27651 de formalización y promoción de la pequeña minería y
minería artesanal, prohíbe explícitamente el empleo de personas menores de 18 años de
edad en actividades mineras de cualquier índole. También observa los esfuerzos del
Gobierno por apoyar la formalización de la minería artesanal, entre otras cosas mediante la
adopción de un plan nacional y un proyecto de ley para el establecimiento de un organismo
encargado de promover la formalización de este sector. Si bien la Relatora Especial lamenta
que en ninguno de esos documentos se haga referencia a las condiciones de trabajo de los
mineros o a la prohibición del uso de niños en las minas, opina con todo que la
formalización es un instrumento eficaz para luchar contra el trabajo forzoso y contra el
trabajo de los niños en las minas.
42. La minería ilegal ha acarreado consigo una gama más amplia de formas
contemporáneas de la esclavitud, siendo la más destacada la trata de niñas y mujeres
jóvenes procedentes de regiones rurales empobrecidas de la amazonía, reclutadas y
obligadas a prostituirse en burdeles abiertos en asentamientos mineros marginales. Una vez
que ingresan en los burdeles, se priva a las víctimas de sus documentos de identidad y se las
obliga a prostituirse. No se les permite ingresar o salir del recinto a su antojo, y se les
prohíbe salir de los dormitorios (aun para comprar alimentos) fuera de las horas de trabajo
(desde las 19.00 hasta las 4.00 horas), durante las cuales no se les permite usar los servicios
higiénicos o comer. Si quebrantan alguna de las normas del burdel, quedan expuestas al
pago de una multa.
43. A la Relatora Especial le alarma el grado de contaminación y de destrucción de la
selva amazónica. El mercurio usado para extraer el oro contamina gravemente los ríos y
pone en peligro a la flora, la fauna y la población humana de la zona.
2. La servidumbre doméstica
44. De conformidad con el censo más reciente de los hogares realizado en el Perú, el
número de empleados domésticos se estima en 300.000, de los cuales 110.000 son menores
de 18 años de edad23. Sin embargo, es posible que se haya subestimado el número real de
empleados domésticos por cuanto el censo se realizó un domingo, cuando muchos
empleados domésticos no trabajan o están ausentes de sus lugares de trabajo, y por cuanto
no se tuvo en cuenta a las personas que trabajan para sus propias familias o para sus
familias ampliadas.
45. Las mujeres y las jóvenes representan la mayor proporción de los empleados
domésticos, que, principalmente por razones de pobreza o condiciones de violencia en el
hogar, migran de la sierra y de la selva a las zonas costeras con la esperanza de ganarse la
vida, financiar sus estudios o ayudar a sus familias. Estas empleadas domésticas son las que
suelen quedar aisladas al prohibírseles salir de la casa del patrón o mantener contacto con
sus familiares y amigos. Por ende, son las más expuestas a abusos.
46. Durante su visita, la Relatora Especial centró su atención en la situación económica
y social de los empleados domésticos, que los reduce a una condición de servidumbre por
deuda. La Relatora Especial recibió información sobre las malas condiciones de trabajo y
de vida, donde a los empleados domésticos se les proporciona apenas un colchón donde
dormir sobre el piso en un rincón de la casa, se los obliga a trabajar durante un horario
excesivamente prolongado, no se les proporciona una remuneración adecuada ni períodos
de descanso, o se los castiga privándose a los propios trabajadores, o en algunos casos a sus
hijos, de alimentos. También se le informó de que, en ciertos casos, los empleados
domésticos son víctimas de abusos físicos, incluida la violencia y la agresión sexual, no
solo por parte de sus propios empleadores, sino también por parte de los hijos de estos.
También se informó a la Relatora Especial de la práctica de los empleadores de retener las
tarjetas de identidad y otros documentos oficiales de los empleados domésticos como
manera de someterlos a un control ulterior. Así pues, sin dinero alguno y sin documentos de
identidad, resulta prácticamente imposible que los empleados domésticos puedan huir de la
vivienda de su empleador. Los empleados domésticos que logran abandonar la vivienda de
su empleador en esas circunstancias suelen ser detenidos eventualmente por la policía por
no llevar consigo sus documentos de identidad, y son devueltos a su empleador. En la
mayoría de los casos, los propios empleados domésticos no están dispuestos a regresar a
sus lugares de origen por carecer de medios para ganarse la vida en sus pueblos; así, se
sienten obligados a aceptar todo el abuso y la humillación a que son sometidos diariamente.
47. Se informó a la Relatora Especial de que los constantes malos tratos, humillaciones
y discriminación contra los empleados domésticos se basan no únicamente en el hecho de
que las tareas domésticas son tenidas a menos por la gente en general, sino también por el
origen étnico de esos empleados. Las diferencias extremas que existen en la sociedad
peruana han redundado en que se considere a los empleados domésticos como ciudadanos
de segunda clase. En la propia Ley de los trabajadores del hogar se distingue entre la
protección que se brinda a los empleados domésticos y la que se brinda a otros trabajadores
del sector privado. Así, los empleados domésticos solo tienen derecho a la mitad de los
beneficios a que tienen derecho normalmente los demás trabajadores, en cuanto a
vacaciones, la compensación por tiempo de servicio y las gratificaciones. En la mayoría de
los casos, los empleados domésticos reciben en realidad aun menos de lo previsto por la ley
en materia de remuneración, pausas, descanso los días feriados, compensación por tiempo
de servicio, seguridad social y gratificaciones. Por cuanto la mayoría de los empleados
domésticos no son conscientes de sus derechos, no están en posición de poder defenderlos o
negociar mejores condiciones de trabajo. Así, la situación se perpetúa.
48. La situación arriba descrita es aún peor en el caso de los niños que trabajan en el
servicio doméstico24. Debido a la terrible situación económica a que hacen frente los
habitantes de las zonas rurales, es una práctica común que los padres regalen sus hijos a
parientes25, vecinos o incluso extraños, considerados como padrinos, en la esperanza de un
futuro mejor para los niños, en la inteligencia de que los niños irán a la escuela y que, a
cambio de sus tareas domésticas, recibirán alguna remuneración. La Relatora Especial
recibió información según la cual estos niños terminan sometidos a una carga de trabajo
excesiva que no solo les impide asistir a la escuela o hacer sus tareas escolares, sino que
también es nociva para su desarrollo y su salud. La jornada de trabajo media no baja de 9
horas y deben permanecer disponibles las 24 horas del día; conforme al Código de los
Niños y Adolescentes, el número máximo de horas de trabajo doméstico infantil será de 4
por día (un total de 24 horas por semana para niños menores de 14 años, y 6 por día, y un
total de 36 horas para los niños de 15 a 17 años de edad). Las prolongadas jornadas de
trabajo entrañan una variedad de tareas pesadas para los niños que trabajan en el servicio
doméstico, a saber, cuidar de otros niños, limpiar, lavar, planchar, cocinar, hacer las
compras, regar el jardín y ocuparse de las mascotas.
49. Algunos niños empleados domésticos son sometidos a una rigurosa custodia o
aislamiento por parte de sus empleadores. Sus padres no conocen siquiera su paradero,
puesto que se les prohíbe tener contactos sociales y amigos. Muchos niños que trabajan en
el servicio doméstico no reciben remuneración alguna y no cuestionan siquiera la falta de
remuneración, pensando que no hacen más que prestar ayuda en la casa. No tienen
posibilidad alguna de defender sus derechos. Según información recibida, cuando son
objeto de abuso verbal o físico, creen que las reacciones de sus empleadores son
justificadas por corresponder a errores que han cometido. Además, sus empleadores
pretenden que sean agradecidos. Los niños que trabajan en el servicio doméstico
autorizados a frecuentar la escuela vespertina normalmente no culminan su educación
debido a su excesivo volumen de trabajo.
50. La Relatora Especial toma nota de que en el Decreto supremo Nº 007-2006 se
reconoce que las tareas domésticas constituyen un tipo de trabajo peligroso para los niños,
debido a las condiciones de trabajo que suponen. Se declara profundamente preocupada por
las condiciones de trabajo de los niños que trabajan en el servicio doméstico que los
reducen a una situación de servidumbre por deuda, que considera una forma contemporánea
de la esclavitud26.
3. Las peores formas de trabajo infantil y la explotación económica de los niños
51. Según la OIT27, aproximadamente 3,3 millones de niños se dedican a actividades
económicas en el Perú, incluidos los niños que trabajan para sus propias familias sin recibir
remuneración alguna. Entre estos, alarma a la Relatora Especial el creciente número de
niños afectados por las peores formas de trabajo infantil en diversos sectores, dedicados,
según se informa, a lavar automóviles, cargar y descargar bultos pesados en los mercados,
cosechar castañas y nueces del Brasil, hurgar en la basura, trabajar en fábricas de ladrillos y
aserraderos, mendigar en las calles, ejercer la prostitución infantil e incluso recolectar hojas
de coca. Se dice que se prefiere a niños de hasta 5 años de edad para ciertos tipos de trabajo
en que su peso ligero y pequeñas manitas representan una ventaja, por ejemplo, para pisar y
voltear ladrillos de manera que sequen sin dañarse en ladrilleras artesanales, para llegar y
lavar hasta el último rincón e intersticio de mototaxis, o recolectar hojas de coca. La
Relatora Especial observa que en algunos de los casos mencionados se dan elementos como
la coerción, el temor, restricciones a la libre circulación y una dependencia total del
empleador, que equivalen a formas contemporáneas de la esclavitud.
52. En la mayoría de los casos, los niños son abandonados o entregados por sus padres
en la esperanza de que puedan gozar de la oportunidad de estudiar y lograr un futuro mejor.
Según la Encuesta Nacional de Hogares28, uno de cada cinco niños trabajadores en edades
comprendidas entre los 6 y los 17 años resultan excluidos del sistema educativo por
diversas razones, incluida la pobreza y el difícil acceso o inexistencia de escuelas, en
particular en zonas rurales. También se informa de casos de menores capturados o
reclutados para el servicio militar por fuerzas armadas en algunas regiones, o por Sendero
Luminoso29. La Relatora Especial también toma nota con preocupación de que no existen
datos o registros sobre los niños trabajadores, situación que, según explicación de las
autoridades, responde al hecho de que los empleadores no registran a los niños
trabajadores30.
4. La trata de personas con fines de explotación laboral o sexual
53. Durante su visita, la Relatora Especial se informó de la medida en que el Perú está
afectado por la trata interna de personas con fines de explotación tanto laboral como sexual,
así como de los considerables esfuerzos desplegados por el Gobierno para luchar contra ese
fenómeno. Sin embargo, opina que no obstante el enfoque multisectorial adoptado por el
Gobierno para hacer frente a la cuestión de la trata de personas, la ausencia de información
y cifras sobre las personas víctimas de la trata con fines de trabajo forzoso y otras formas de
explotación laboral revela que el marco jurídico existente y su aplicación son insuficientes.
A ese respecto, la Relatora Especial observa que de los 356 casos de trata, que afectan
a 885 víctimas31 señalados en el sistema RETA-PNP (véase el párrafo 30 supra) para el
período de enero de 2004 a febrero de 2011, solo se entabló juicio por explotación sexual
en 78 de ellos, condenándose a 9 personas. También toma nota de que la mayoría de los
programas e iniciativas en los diferentes niveles del Gobierno se centran en la trata con
fines de explotación sexual, lo que explica la ausencia de enjuiciamientos en casos relativos
a la explotación laboral, como los 49 casos relativos a denuncias de explotación laboral
registrados en el sistema RETA-PNP.
VI. Medidas positivas para erradicar las formas
contemporáneas de la esclavitud y prevenir la
vulnerabilidad en situaciones análogas a la esclavitud
54. Durante su visita, se informó a la Relatora Especial acerca de las medidas positivas
adoptadas para erradicar las formas contemporáneas de la esclavitud y acerca de diversas
iniciativas de cooperación que ilustran el compromiso del Gobierno y otras partes
interesadas respecto de la realización de los derechos humanos en el contexto de la
eliminación de las formas contemporáneas de la esclavitud. Entre esos logros e iniciativas,
desea destacar una lista no exhaustiva de medidas ya adoptadas, así como algunas medidas
prometedoras.
A. Marco institucional consolidado
55. La Relatora Especial celebra la creación en enero de 2007 de la Comisión Nacional
contra el Trabajo Forzoso, cuyos miembros proceden de 13 ministerios y organizaciones,
incluida la OIT, y se encargan de coordinar políticas e iniciativas a nivel nacional y
regional. Observa que el Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso elaborado
por la Comisión y adoptado en 2007 está bien articulado. Incluye la recopilación de datos
estadísticos, medidas legislativas para tipificar concretamente como delitos los distintos
casos de trabajo forzoso y reprimir esas prácticas, medidas para fortalecer y capacitar a los
servicios de inspección, investigaciones en sectores en que existan indicios de situaciones
de trabajo forzoso, la elaboración de una estrategia de comunicación para informar a la
población acerca del problema del trabajo forzoso y el tratamiento computadorizado de las
denuncias de casos de trabajo forzoso. Sin embargo, el Plan carece lamentablemente de
elementos de rehabilitación y compensación a favor de las víctimas del trabajo forzoso. La
Relatora Especial desea hacer hincapié en que esos elementos son esenciales para eliminar
la práctica permanentemente y para impedir que los trabajadores vuelvan a caer en
situaciones de trabajo forzoso en el futuro.
56. La Relatora Especial celebra la creación en 2005 del Comité para la Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil, encargado de coordinar la ejecución del Plan Nacional de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Observa que el Comité ha sido
descentralizado con éxito mediante comités regionales encargados de la aplicación del Plan,
a los que se alienta a desarrollar y aplicar sus propios planes de acción, teniendo en
consideración casos particulares de trabajo infantil y el contexto local para complementar y
garantizar así la ejecución del Plan.
57. La Relatora Especial también toma nota de la creación en 2010 de la Dirección
General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, órgano encargado
de la formulación de políticas y cuyas funciones están orientadas, entre otras cosas, a la
erradicación del trabajo infantil. Además toma nota con reconocimiento de la creación de la
División Contra la Trata de Personas en la Dirección de la Investigación Criminal de la
Policía Nacional, que trabaja con la dependencia especial de inspección laboral para luchar
contra el trabajo forzoso respecto de las quejas formuladas mediante la línea telefónica
establecida con ese propósito por el Ministerio del Interior en relación con la trata de
personas para su explotación laboral.
B. Programas e iniciativas de concienciación
58. La Relatora Especial toma nota con agrado de que, desde 2007, el Gobierno celebra
el 30 de marzo como Día Nacional de los Trabajadores y Trabajadoras del Hogar. También
saluda las campañas de concienciación realizadas para informar a los empleados
domésticos acerca de sus derechos, entre otras cosas mediante programas de radio y
televisión, en que se les proporciona información sobre cómo denunciar los casos de
servidumbre y recibir apoyo y asistencia, así como talleres organizados para la capacitación
académica y el desarrollo personal de 566 empleados domésticos.
59. En relación con el trabajo infantil, la Relatora Especial encomia al Gobierno sus
esfuerzos por sensibilizar a más de 1 millón de personas sobre la prevención y la
erradicación del trabajo infantil mediante campañas y la distribución de material
informativo en centros comerciales y servicios públicos. También aprecia el hecho de
que 172.053 personas, entre ellas trabajadores, empleadores y funcionarios públicos, hayan
recibido formación con miras a la erradicación del trabajo infantil. Encomia al ministerio
público su labor de difusión de información sobre el trabajo infantil entre los niños en la
escuela, sus padres y los niños de la calle.
VII. Principales dificultades para la eliminación de las formas
contemporáneas de la esclavitud
60. No obstante el marco jurídico, político e institucional destinado a erradicar las
formas contemporáneas de la esclavitud y las medidas que reflejan la firme decisión de
lograr ese objetivo, la Relatora Especial estima que las dificultades principales persisten.
A. Lagunas legislativas y deficiente aplicación de la ley
61. La Relatora Especial observa que la prohibición de la esclavitud y el trabajo forzoso
no se abordan adecuadamente en el artículo 168 del Código Penal, que se refiere
únicamente de manera general a la coacción laboral. En dicho artículo se tipifica como
delito el uso de amenazas o violencia con la intención de obligar a otro a realizar trabajos
sin la correspondiente remuneración. Su alcance es limitado, puesto que se exige la
retención absoluta de la remuneración como factor determinante y concurrente para la
tipificación del delito. La Relatora Especial toma nota de la suposición del Estado parte de
que el artículo 153 del Código Penal, relativo al tráfico de menores, abarca los casos de
trata con fines de explotación laboral. Sin embargo, las condiciones para que un delito sea
calificado de trata con fines de explotación laboral difieren de las correspondientes al delito
de trabajo forzoso, en particular en relación con el primer elemento constituyente del delito,
a saber, el acto de reclutar, transportar, trasladar, albergar o recibir a personas. En opinión
de la Relatora Especial, la no calificación del trabajo forzoso en el Código Penal en
armonía con el artículo 25 del Convenio Nº 29 de la OIT impide la denuncia de casos; y
aun cuando se denuncie un caso, impide que el fiscal lo investigue con arreglo al delito
pertinente. También observa que el no enjuiciamiento por trabajo forzoso, habiéndose
confirmado la existencia de esas situaciones, podría ser una indicación de la incapacidad
del poder judicial de enjuiciar esas prácticas. En relación con la legislación laboral, no se
define el porcentaje máximo de remuneración que puede pagarse en especie, ni se
prescriben sanciones administrativas para los perpetradores o una indemnización a las
víctimas del trabajo forzoso u otras violaciones de las leyes laborales.
62. Aunque la Relatora Especial toma nota de la protección específica contra las formas
contemporáneas de la esclavitud de los niños prevista en el Código de los Niños y
Adolescentes y de la lista de labores peligrosas o nocivas, que incluyen actividades
vinculadas al sector minero (párrs. 21 y 22 supra), le preocupa la falta de una prohibición
explícita y amplia del trabajo infantil en cualesquiera actividades mineras y en todas las
operaciones vinculadas con el proceso de extracción de minerales. Sin embargo, acoge con
agrado la información proporcionada por el Gobierno a raíz de su visita, según la cual un
comité especial encargado de examinar el Código ha formulado una propuesta para la
inclusión de una prohibición explícita de esa índole, conjuntamente con otras propuestas en
relación con los trabajos peligrosos, los trabajos prohibidos y la autorización para trabajar.
63. En todos los casos, en el Código de los Niños y Adolescentes se establece que los
niños precisan de una autorización para trabajar ya sea del Ministerio de Trabajo o de las
autoridades municipales, y que deberá llevarse un registro de los niños trabajadores33.
También se establece que, para recibir dicha autorización, deberá cumplirse con diversos
requisitos (a saber, que el trabajo no interfiera con la asistencia normal del niño a la
escuela, que se expida un certificado médico y que se presenten los documentos de
identidad del niño y pruebas de su matrícula escolar)34. La Relatora Especial celebra la
existencia de un sistema de autorización y registro de esa índole, pero señala sin embargo
que, en la práctica, del total de niños trabajadores, muy pocos han sido debidamente
autorizados.
64. Se informó a la Relatora Especial de que muchos niños no contaban todavía con la
debida partida de nacimiento, preocupación planteada similarmente por el Comité de los
Derechos del Niño, que en 2006 estimó que el 15% de los niños no estaba debidamente
inscrito en el sistema del Registro Civil, sobre todo en las zonas rurales y remotas del
país35. La Relatora Especial toma nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno, que
han redundado en una disminución del porcentaje de niños no inscritos36, pero desea
destacar que, sin el reconocimiento de la identidad asignada mediante un registro de
nacimiento, un niño no solamente puede quedar expuesto a la apatridia, sino que también se
ve en una situación sumamente vulnerable, puesto que los niños sin documento de
identidad no tienen acceso a ninguno de los servicios, incluidos los de educación y salud, y
pueden resultar víctimas de la trata con fines de explotación sexual o laboral.
B. Ejecución de programas para erradicar la esclavitud y lagunas
restantes en la capacidad institucional
65. Aunque toma nota del considerable conocimiento de las autoridades
gubernamentales sobre las diferentes dimensiones y manifestaciones que puede asumir la
esclavitud, y del compromiso del Gobierno de traducir las obligaciones del Estado para la
eliminación de las prácticas análogas a la esclavitud en políticas y programas, la Relatora
Especial lamenta que en los planes, programas y políticas actuales rara vez se haga
referencia al trabajo forzoso o al trabajo en condiciones de servidumbre como una forma
más de esclavitud contemporánea, habida cuenta de que, en muchos casos, se presume que
esas formas de esclavitud obedecen a la trata de personas.
66. Si bien toma nota de que en el Plan Nacional de Lucha contra el Trabajo Forzoso,
aprobado en 2007, se preveía toda una gama de medidas para luchar específicamente contra
el trabajo forzoso, la Relatora Especial no ha recibido información suficiente sobre su fase
de ejecución, ninguna evaluación por parte del Estado acerca del Plan, su repercusión o los
resultados logrados, ni indicación alguna sobre si todavía se está aplicando el Plan.
67. A la Relatora Especial le preocupa que ni la Comisión Nacional para la Erradicación
del Trabajo Forzoso ni el Comité para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil
posean personal permanente o fondos dedicados para la ejecución de sus respectivos planes
nacionales. También le preocupa que el Comité carezca de un mandato inconfundible y
autoridad suficiente para ejecutar su mandato. Además, según parece no se ha ejercido
control alguno sobre la ejecución del Plan Nacional de Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil, que concluyó en 2010. En relación con la Dirección de Niñas, Niños y
Adolescentes, que depende del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social y se encarga
de los programas para el bienestar de niños y adolescentes, la Relatora Especial es de la
opinión de que una entidad tan esencial carece de la autoridad suficiente para coordinar los
diferentes sectores.
68. La Relatora Especial reconoce que el número de inspectores del trabajo ha
aumentado a 409 y que el Gobierno se propone nombrar a 50 más. Sin embargo, observa
que la Inspectoría del trabajo no solo carece de recursos humanos sino también que la
vigilancia y la inspección resultan deficientes debido a que los inspectores carecen de
material adecuado y de otros medios a su disposición que les permitan acceder a zonas
alejadas y difíciles. Además, preocupa a la Relatora Especial el hecho de que la
dependencia de inspección laboral para luchar contra el trabajo forzoso, que es esencial
para el logro de los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Lucha contra el Trabajo
Forzoso, también carezca de la capacidad financiera para realizar viajes a las zonas y
comunidades alejadas y del equipo necesario para hacerlo, así como del nivel de seguridad
adecuado para su personal. Toma nota además de que la dependencia está basada en Lima,
y no en la amazonía, donde la incidencia del trabajo forzoso es mayor.
69. A la Relatora Especial le preocupa la falta de un sistema local de protección
integrada para brindar servicios sociales a los niños. Además, no se ha elaborado ninguna
política social en favor de los niños, para examinar las causas fundamentales del por qué los
niños resultan víctimas del trabajo forzoso, incluso en sus peores formas. No se dedica
suficiente atención a la ejecución de programas de manera articulada. No existen servicios
de educación y de salud en muchas zonas rurales y remotas, donde no hay escuelas
bilingües, o escuela de índole alguna.
VIII. Conclusiones y recomendaciones
70. El Perú ha desplegado auténticos esfuerzos para establecer políticas orientadas
hacia la eliminación de las formas contemporáneas de la esclavitud que afectan a los
diferentes sectores de la población.
71. No obstante los progresos logrados, la Relatora Especial opina que en el Perú
persisten formas contemporáneas de la esclavitud directamente vinculadas con
arraigadas formas de discriminación, en particular contra los pueblos indígenas, la
falta de oportunidades económicas y la pobreza. Las víctimas suelen no tener
conciencia de sus derechos y de la protección que brinda el Estado contra las formas
contemporáneas de la esclavitud.
72. Sobre la base de sus conclusiones, la Relatora Especial formula las
recomendaciones que se indican a continuación.
A. Superación de las lagunas legislativas y fortalecimiento de
la aplicación de la ley
73. La Relatora Especial recomienda al Gobierno del Perú que:
a) Ratifique, con carácter prioritario, la Convención sobre la esclavitud
de 1926 enmendada por el Protocolo de 1953, y la Convención suplementaria de 1956
sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas
análogas a la esclavitud, la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas y la
Convención de 1961 para reducir los casos de apatridia;
b) Fortalezca con urgencia la capacidad del Estado de hacer frente a los
casos de trabajo forzoso mediante la revisión de la legislación pertinente; en
particular, se precisa de normas específicas tanto en la legislación laboral como en el
Código Penal que definan el trabajo forzoso y sus elementos constituyentes y en que se
prevean penas adecuadas en armonía con el artículo 25 del Convenio Nº 29 de la OIT
para prevenir y enjuiciar adecuadamente los casos de trabajo forzoso;
c) Verifique que en el nuevo proyecto de ley sobre la explotación forestal se
prohíba el uso de cualquier forma de trabajo forzoso y se respeten los derechos de los
indígenas de conformidad con el Convenio Nº 169 de la OIT;
d) Verifique que las concesiones mineras contengan una inequívoca
prohibición del trabajo forzoso y de la esclavitud infantil y que se revoquen las
concesiones de las empresas que violen esta prohibición, y vele por que los
responsables sean enjuiciados de conformidad con la ley;
e) Adopte medidas eficaces para la formalización de todas las actividades
mineras artesanales como medio para prevenir el trabajo forzoso y el trabajo infantil
en las minas;
f) Incluya en las enmiendas legislativas propuestas al Código de los Niños y
Adolescentes lo siguiente:
i) Una prohibición explícita y amplia de la esclavitud infantil en todos los
tipos de minería (en el subsuelo, en la superficie o en los ríos) y en todas las
operaciones vinculadas con el proceso minero (extracción, transporte y
procesamiento);
ii) Una disposición por la que se asegure la aplicación de la ley a los niños
que trabajan en el servicio doméstico en hogares de parientes o de madrinas o
padrinos (reales o ficticios), y se prohíba el trabajo doméstico cama adentro de
niños menores de 18 años de edad; deberán prohibirse otras labores domésticas
para los niños menores de 15 años o que aún no hayan concluido la enseñanza
obligatoria, en la medida en que esas labores interfieran con su escolarización;
iii) La adopción, con carácter prioritario, de las enmiendas mencionadas, así
como de las enmiendas previstas en el artículo 51, elevándose la edad mínima
para el trabajo de los niños a 15 años;
g) Vele por que los elementos de rehabilitación e indemnización en favor de
las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud se tengan debidamente en
cuenta en la elaboración de planes nacionales pertinentes para luchar contra las
formas contemporáneas de la esclavitud.
74. En relación con la lucha contra la servidumbre doméstica y la protección de los
derechos de los empleados domésticos, la Relatora Especial insta al Gobierno a que
adopte disposiciones concretas para tipificar como delito la servidumbre doméstica y
para enmendar la Ley de los trabajadores del hogar:
a) Haciendo extensiva la igualdad de protección de su legislación laboral a
los empleados domésticos y poniendo fin a cualquier negación discriminatoria de
derechos;
b) Estableciendo penas efectivas por la violación de los derechos de los
empleados domésticos, incluidos los niños que trabajan en el servicio doméstico, y
velando por que los perpetradores sean enjuiciados y sancionados con la debida
diligencia y las víctimas obtengan de los perpetradores una reparación por perjuicios
materiales y morales;
c) Exigiendo que los empleados domésticos reciban un contrato por escrito
en un lenguaje de su comprensión y que el pago de sus salarios se deposite en una
cuenta bancaria;
d) Imponiendo severas sanciones por incumplimiento de la inscripción de
los empleados domésticos, y a los empleadores por retención de salarios, exigiéndose a
los empleadores que reciban una formación obligatoria de concienciación antes de
contratar a empleados cama adentro, y exigiéndose que los empleadores velen por que
sus empleados se presenten a entrevistas privadas periódicas con inspectores del
trabajo;
e) Prohibiendo la restricción indebida de las libertades de circulación y de
comunicación de los empleados domésticos, fortaleciéndose los procedimientos de
queja y sancionándose a los empleadores que prohíban a los empleados domésticos
salir a la calle fuera de las horas de trabajo o que retengan sus documentos de
identidad.
B. Fortalecimiento de la capacidad institucional
75. La Relatora Especial recomienda al Gobierno que:
a) Refuerce con urgencia la vigilancia de los lugares de trabajo,
incrementando el número de inspectores del trabajo, que deberán distribuirse en
todas las regiones, y asignando más recursos financieros a la Inspectoría del trabajo
para que los inspectores puedan cumplir con sus tareas más eficazmente. En
particular, deberá proporcionarse a la dependencia de inspección laboral recursos
humanos y materiales adecuados para que los inspectores puedan viajar con
prontitud, eficacia y seguridad, incluso a las zonas más remotas. La Relatora Especial
alienta al Gobierno a que se inspire en la experiencia de las dependencias de
inspección móviles del Brasil, que, con la protección de la policía federal, realizan
inspecciones en fincas alejadas donde se sospecha de casos de trabajo en condiciones
de esclavitud.
b) Dote a las autoridades laborales de las facultades legales, los
conocimientos y los recursos necesarios para realizar inspecciones in situ, sobre la
base de una orden judicial, en casos de denuncias fidedignas de graves violaciones de
los derechos laborales de los empleados domésticos.
c) Fortalezca el apoyo institucional a los empleados domésticos mediante la
creación de un departamento gubernamental encargado de aplicar la ley y garantizar
a los empleados domésticos sus derechos; establezca, con carácter prioritario,
departamentos y dependencias especializados independientes, tanto a nivel regional
como local, encargados de investigar las cuestiones relativas al trabajo doméstico
infantil en diferentes zonas; y velar por que los responsables de la vigilancia de las
condiciones de trabajo apliquen la ley con rigor.
d) Verifique que todos los empleados domésticos estén registrados e
inscritos en planes de seguridad social (EsSalud) y de pensiones (Oficina de
Normalización Previsional).
e) Elabore listas negras de empleadores que hayan explotado a empleados
domésticos cama adentro o a víctimas del trabajo forzoso, o que hayan abusado de
ellos.
f) Facilite fondos adecuados, con cargo a su presupuesto nacional, para
capacitar al Comité para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil así como a
las diferentes oficinas regionales y locales dedicadas a la prevención y erradicación del
trabajo infantil, de manera que puedan cumplir con sus mandatos eficazmente.
g) Considere la posibilidad de elevar de categoría a la Dirección para Niños
y Adolescentes mediante el establecimiento de un cargo de Secretario de Estado
encargado, de manera amplia y holística, de todas las cuestiones que afectan a los
niños mediante el desarrollo, la coordinación y la vigilancia de todos los programas y
medidas relativos a la protección de la infancia.
C. Otras medidas para hacer frente a las peores formas de trabajo
infantil, la explotación económica y la servidumbre doméstica
de los niños
76. La Relatora Especial recomienda al Gobierno que:
a) Adopte medidas eficaces y urgentes para impedir que los niños
permanezcan sometidos a las peores formas de trabajo infantil, a la explotación
económica y a la servidumbre doméstica, y para ofrecer a los niños asistencia
apropiada, incluso mediante alberges debidamente dotados, para garantizar su
reintegración social.
b) Vele por que la educación sea accesible y asequible para todos los niños,
adoptando todas las medidas necesarias para incrementar, en particular en las zonas
rurales y remotas, el número de maestros calificados, estableciendo una
infraestructura educacional adecuada y velando por que se imparta una enseñanza
bilingüe, con horarios y programas de estudios flexibles adecuados a las necesidades
de los niños, así como un transporte de ida y vuelta adecuado entre las escuelas y los
hogares de los niños.
c) Amplíe los esfuerzos para trabajar con las familias, los maestros, los
dirigentes religiosos y las organizaciones comunales para poner fin a las peores formas
de trabajo infantil y a la servidumbre doméstica infantil. Deberá informarse a las
familias, en particular en las zonas rurales, de los peligros de entregar a sus hijos a
terceros en calidad de trabajadores domésticos o para realizar cualquier otro tipo de
labores.
d) Adopte medidas adicionales para reducir efectivamente la pobreza, con
hincapié especial en los niños que se encuentran en situación de riesgo o que ya están
dedicados a las peores formas de trabajo infantil, que están siendo económicamente
explotados o que están reducidos a la servidumbre doméstica; esas medidas deberán
incluir asistencia directa a las familias marginadas, por ejemplo, mediante programas
de transferencias monetarias condicionadas.
e) Promueva cambios de actitud y de comportamiento entre las familias
con miras a reducir la violencia en el seno de la familia, que puede ser una de las
razones por las que muchos niños abandonan sus hogares con la intención de trabajar
y no regresar más, pese a ser conscientes de que están siendo explotados.
77. Como medida preventiva para impedir que los niños caigan en las peores
formas de trabajo infantil, la servidumbre doméstica y la explotación económica, la
Relatora Especial también recomienda al Gobierno que:
a) Establezca un sistema de vigilancia del registro obligatorio de los niños
trabajadores, para verificar que los empleadores y los padres cumplan debidamente
con el requisito de inscribir a los niños trabajadores de conformidad con el artículo 52
del Código de los Niños y Adolescentes;
b) Vele por que el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil y sus
oficinas regionales y municipales adopten las medidas necesarias para registrar a
todos los niños y expedirles documentos de identidad, en especial a los niños que
trabajan o que están expuestos a abuso o explotación;
c) Adopte medidas eficaces para segurar que los niños menores de 18 años
no sean reclutados en las fuerzas armadas o grupos armados, de conformidad con las
normas internacionales, y vigile rigurosamente los medios por los que se verifica la
edad de reclutamiento.
D. Recursos eficaces para las víctimas de las formas contemporáneas
de la esclavitud
78. La Relatora Especial recomienda además al Gobierno que:
a) Brinde un acceso fácil a la información y a los mecanismos de denuncia a
las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud, por ejemplo estableciendo
líneas telefónicas directas con operadores que hablen los idiomas nativos;
b) Garantice una investigación completa y oportuna, el enjuiciamiento y
castigo adecuado de los perpetradores, así como la disponibilidad de asistencia
jurídica gratuita para las víctimas;
c) Establezca mecanismos especiales para indemnizar a las víctimas de las
formas contemporáneas de la esclavitud;
d) Proporcione a todas las víctimas asistencia adecuada e incondicional
para protegerlas, rehabilitarlas y reintegrarlas, incluso mediante la financiación de
organizaciones de la sociedad civil pertinentes;
e) Incremente el número de albergues en todas las regiones del país y los
recursos asignados a estos para proporcionar asistencia apropiada a las víctimas de
las formas contemporáneas de la esclavitud, en particular mediante programas de
apoyo psicológico y rehabilitación;
f) Adopte las medidas necesarias para lograr una protección efectiva
contra la discriminación de que son víctimas los pueblos indígenas en diversas esferas,
en particular en el empleo, la vivienda, la salud y la educación;
g) Preste especial atención a las cuestiones que han planteado hasta la fecha
los pueblos indígenas en diferentes instancias de diálogo, incluyendo todo lo
relacionado con sus derechos a tierras y territorios y proyectos de extracción de
recursos naturales37.
E. Otras recomendaciones
79. La Relatora Especial recomienda al Gobierno que:
a) Efectúe un análisis amplio de las consecuencias del proceso de
descentralización y su repercusión sobre la prestación de servicios sociales, evaluando
las funciones y capacidades en los diferentes niveles;
b) Trabaje en asociación con el UNICEF para garantizar que se registren
los nacimientos;
c) Siga solicitando la cooperación técnica de la OIT en todas las esferas
pertinentes;
d) Ratifique el Convenio Nº 189 de la OIT sobre las trabajadoras y los
trabajadores domésticos.
