Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo – Misión a Chile

26 de mayo, 2014

Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson

Misión a Chile

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GE.14-13492 (S) 090514 120514
*1413492*
Consejo de Derechos Humanos
25º período de sesiones
Tema 3 de la agenda
Promoción y protección de todos los derechos humanos,
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,
incluido el derecho al desarrollo
Informe del Relator Especial sobre la promoción y
protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en la lucha contra el terrorismo,
Ben Emmerson
Adición
Misión a Chile* **
Resumen
Por invitación del Gobierno, el Relator Especial sobre la promoción y protección de
los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo
realizó una visita a Chile del 17 al 30 de julio de 2013. El Relator Especial desea dar las
gracias al Gobierno por la invitación y la excelente cooperación que le brindó.
La visita se centró principalmente en la utilización de la legislación antiterrorista en
relación con las protestas de activistas mapuches dirigidas a reivindicar sus tierras
ancestrales y a afirmar su derecho al reconocimiento colectivo como pueblo indígena y al
respeto de su cultura y tradiciones.
El Relator Especial examina el contexto político general del conflicto y analiza el
marco legislativo nacional. Expone la importancia de una definición estricta del concepto
del terrorismo que no sea excesivamente abarcadora y observa con preocupación algunas
discrepancias entre la Ley Antiterrorista y el respeto del principio de legalidad y del
derecho a las debidas garantías procesales. También expresa profunda preocupación por el
* Documento presentado con retraso.
** El resumen del presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El informe propiamente
dicho, que figura en el anexo del resumen, se distribuye únicamente en el idioma en que se presentó y
en español.
Naciones Unidas A/HRC/25/59/Add.2
Asamblea General Distr. general
14 de abril de 2014
Español
Original: inglés
A/HRC/25/59/Add.2
2 GE.14-13492
uso excesivo de la fuerza por parte de la policía (Carabineros) y la Policía de
Investigaciones en el contexto de allanamientos o redadas en comunidades mapuches, así
como por el hecho de que no se exijan responsabilidades por esas infracciones.
El Relator Especial concluye que la situación en las Regiones de la Araucanía y del
Biobío es extremadamente volátil, y que la frecuencia y la gravedad de las confrontaciones
violentas se han intensificado en los últimos tres años. Insta al Gobierno de Chile a que
otorgue a este tema la prioridad que merece y formula una serie de recomendaciones
fundamentales en el marco de una estrategia nacional amplia e integrada para abordar la
cuestión mapuche.
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Anexo
[Español e inglés únicamente]
Informe del Relator Especial sobre la promoción y
protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en la lucha contra el terrorismo,
Ben Emmerson, acerca de su misión a Chile
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ……………………………………………………………………………………………… 1–8 4
II. Contexto de la visita…………………………………………………………………………………… 9–46 5
A. Escenario político general …………………………………………………………………… 9–22 5
B. Problemas identificados………………………………………………………………………. 23–28 7
C. Marco legislativo ……………………………………………………………………………….. 29–46 9
III. Principales conclusiones …………………………………………………………………………….. 47–82 12
A. Aplicación de la legislación antiterrorista ……………………………………………… 47–54 12
B. Deficiencias de procedimiento …………………………………………………………….. 55–68 13
C. Uso excesivo de la fuerza por la policía ………………………………………………… 69–79 16
D. Condiciones de reclusión…………………………………………………………………….. 80–82 19
IV. Conclusiones y recomendaciones ………………………………………………………………… 83–97 19
A. Conclusiones …………………………………………………………………………………….. 83–87 19
B. Recomendaciones ………………………………………………………………………………. 88–97 20
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I. Introducción
1. De conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 15/15,
19/19 y 22/8, el Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos
y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo realizó una visita oficial a
Chile del 17 al 30 de julio de 2013 por invitación del Gobierno.
2. La visita tenía por objeto reunir información y entablar un diálogo sobre el
contenido y la aplicación de la Ley Antiterrorista (Nº 18314) y sobre el respeto del estado
de derecho y la protección de los derechos humanos.
3. Durante su visita, el Relator Especial mantuvo productivas reuniones con la Ministra
de Justicia; el Subsecretario del Interior y un representante del programa de derechos
humanos del Ministerio; el Director General para Asuntos Multilaterales y el Director de
Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores; así como con un representante
regional del Ministerio de Desarrollo Social. También se reunió con el Fiscal Nacional y
los Fiscales Regionales de las Regiones VIII y IX del país. Se reunió asimismo con el
Defensor Nacional de la Defensoría Penal Pública y los responsables de las Defensorías
Regionales de la Araucanía y del Biobío; representantes de la Corporación de Asistencia
Judicial y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI); y con el Jefe de
la Unidad de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de la Gendarmería. Entre
los miembros del poder judicial que se reunieron con el Relator Especial figuraron el
Presidente de la Corte Suprema y el magistrado responsable de la coordinación de las
cuestiones de derechos humanos, así como el Presidente del Tribunal Constitucional.
4. El Relator Especial se entrevistó con diferentes representantes de Carabineros, como
su General Director, el Jefe del Departamento de Derechos Humanos, el Inspector General
encargado de las VIII, IX y XIV Zonas, y los Jefes de las VIII y IX Zonas. Se reunió
además con el Jefe de la Jefatura Nacional de Delitos Contra Derechos Humanos de la
Policía de Investigaciones, y con el Jefe Regional de la Policía de Investigaciones de la
Araucanía. Durante una visita al Congreso Nacional, el Relator Especial se reunió con los
Presidentes de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía y de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, como así
también con el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios de
la Cámara de Diputados, y con distintos diputados. Además, se reunió con la Directora y
con representantes del Instituto Nacional de Derechos Humanos.
5. Durante su visita, el Relator Especial también se entrevistó con abogados,
académicos, representantes de la Iglesia —como el Arzobispo de Temuco— asociaciones
de víctimas de la violencia rural, representantes del sector privado y organizaciones de la
sociedad civil, incluidas organizaciones no gubernamentales (ONG). Además, se reunió con
un importante número de representantes de diferentes lof (comunidades o unidades
territoriales mapuches).
6. El Relator Especial visitó tres centros de privación de libertad —las cárceles de la
ciudad de Temuco, de Angol, y El Manzano de Concepción— donde se encuentran
recluidas personas por delitos vinculados con las protestas mapuches, tanto condenadas
como en espera de juicio. El Relator Especial se entrevistó en privado con varios presos
mapuches.
7. Además, celebró consultas con organismos pertinentes de las Naciones Unidas,
como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. El
Relator Especial desea dar las gracias al sistema de las Naciones Unidas, en particular a la
Oficina Regional para América del Sur de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
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Unidas para los Derechos Humanos, con sede en Santiago, por el valioso apoyo que le
prestó durante toda su visita.
8. El Relator Especial agradece al Gobierno de Chile la invitación y el enfoque
constructivo y cooperativo con el que todos los representantes gubernamentales acogieron
la visita.
II. Contexto de la visita
A. Escenario político general
9. La visita del Relator Especial a Chile se centró en la utilización de la legislación
antiterrorista en relación con las protestas de activistas mapuches dirigidas a reivindicar sus
tierras ancestrales y afirmar su derecho al reconocimiento colectivo como pueblo indígena
y al respeto de su cultura y tradiciones. En 2003, el entonces Relator Especial sobre los
derechos de los pueblos indígenas afirmó que no debían imputarse delitos utilizados en
otros contextos (“amenaza terrorista”, “asociación delictuosa”) por actos relacionados con
la lucha social por la tierra y las legítimas reclamaciones indígenas
(E/CN.4/2004/80/Add.3, párr. 70).
10. Las protestas mapuches por las tierras se han caracterizado en general por la
ocupación de predios, así como por incendios intencionales y otros ataques contra
propiedades agrícolas, forestales e industriales relacionadas con la colonización comercial
del territorio mapuche. Sin embargo, en los últimos años, la escala, frecuencia e intensidad
de esos incidentes ha aumentado, en parte debido al lento avance del plan estatal para la
repatriación del territorio mapuche.
11. La situación actual de los pueblos indígenas en Chile es el producto de una larga
historia de marginación, discriminación y exclusión, vinculada principalmente a diversas
formas opresivas de explotación y despojo de sus tierras y recursos que se remontan al
siglo XVI y que llegan hasta nuestros días (E/CN.4/2004/80/Add.3, párr. 8). Los problemas
que afrontan actualmente los pueblos indígenas no pueden entenderse sin una referencia a
la historia de sus relaciones con la sociedad chilena (ibid.). El Relator Especial expuso muy
detalladamente esa cuestión en la declaración que formuló al concluir su visita1.
12. El grupo indígena más numeroso del país es el pueblo mapuche, que se concentra en
el sur, en las Regiones de la Araucanía y del Biobío, y se subdivide en varios grupos
territoriales indígenas. Un importante grupo de mapuches también vive en una situación de
relativa pobreza en el área metropolitana de Santiago.
13. Por conducto de sus reuniones con representantes de las comunidades mapuches, el
Relator Especial supo que la religión y cultura mapuches se basan en su relación con su
entorno natural y en el principio del respeto por todos los seres vivos. Por lo tanto, sectores
de los mapuches consideran que la ocupación y la explotación comercial de sus tierras
ancestrales, con las consecuencias ambientales adversas que se derivan de su uso comercial
intensivo, constituye una agresión a sus valores esenciales e incluso a su propio derecho a
existir.
14. Desde la primera ocupación de territorio mapuche a fines del siglo XIX, el Estado
de Chile ha invadido progresivamente las tierras ancestrales de los mapuches. Esa invasión
prosiguió de forma prácticamente ininterrumpida con la venta de tierras ancestrales para
fines comerciales, frecuentemente por sumas inferiores a su valor real. Ahora se ha llegado
1 Puede consultarse en www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=
13598&LangID=S.
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al punto en que las comunidades rurales mapuches que han sobrevivido han sido
desplazadas a tierras relativamente improductivas, frecuentemente en zonas aisladas de las
Regiones de la Araucanía y del Biobío. En general, se trata de comunidades empobrecidas,
rodeadas de actividades agrícolas y forestales comerciales y otras actividades económicas
que, en su opinión, explotan los recursos naturales de sus tierras. Provoca gran
resentimiento en los mapuches que esas actividades se lleven a cabo en su territorio
ancestral, a la vista de las comunidades desposeídas. El Relator Especial visitó algunas de
esas comunidades y observó personalmente las condiciones de vida desfavorables en las
que deben vivir muchos de los mapuches de las zonas rurales.
15. La deuda histórica del Estado de Chile con el pueblo mapuche se describe en el
informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas,
publicado en octubre de 2008. No obstante, si bien el informe recomendó la expropiación
(mediando indemnización) de tierras mapuches a la comunidad de colonos y su repatriación
a los mapuches, hasta ahora el Estado ha rechazado esa propuesta. En cambio, este ha
establecido un programa regional destinado a volver a comprar terrenos relativamente
pequeños a las comunidades de colonos, y a prestar subsidios regionales limitados a las
comunidades mapuches, con el fin de permitirles hacer un uso eficaz de la tierra. Hasta
2010 el proceso de repatriación —administrado por la CONADI— fue lento, arbitrario, y
considerado en gran medida ineficaz por los mapuches. Esto se debió, en parte, a la
deficiente administración de la CONADI, sumada a la especulación inmobiliaria de
miembros de la comunidad de colonos, que elevó el precio de compra por hectárea y
retardó el proceso de repatriación.
16. Durante los dos últimos años, la CONADI ha adoptado una serie de medidas para
acelerar el proceso de repatriación y ha logrado estabilizar el valor de mercado de las
tierras. Según la información recibida, el presupuesto total de la CONADI aumentó de
124 millones de dólares de los Estados Unidos en 2010 a 181 millones en 2013. En lo que
respecta al fomento de la producción, en 2011, 26.300 familias participaron en el Programa
de Desarrollo Territorial Indígena del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario. En
años anteriores, ese Programa solo había llegado a 3.000 familias (CERD/C/CHL/19-21,
párrs. 200 a 202). No obstante, durante una reunión con el Relator Especial, representantes
de la CONADI reconocieron que el presupuesto asignado para ese fin era marcadamente
insuficiente, y que con el actual presupuesto pasarían varias décadas antes de poder
proceder incluso a la devolución de las tierras ya asignadas. Posteriormente, el Gobierno de
Chile rectificó esa afirmación y calculó que el proceso de devolución de las tierras
asignadas llevaría alrededor de seis años.
17. Otro tema que preocupa particularmente al Relator Especial es la falta de
reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, a pesar de las obligaciones
internacionales de Chile. A ese respecto, toma nota de las diferentes iniciativas de reforma,
pero observa que las organizaciones que representan a los pueblos indígenas han criticado
esas iniciativas por haber sido formuladas sin su consulta o participación previa.
18. El Relator Especial ha tomado nota debidamente de las diferentes iniciativas
adoptadas por el Gobierno de Chile para mejorar la consulta y participación de los pueblos
indígenas (véase CCPR/C/CHL/6, párrs. 144 a 147). Entre estas se cuentan el
establecimiento por la CONADI de una unidad dedicada a la labor relativa al Convenio
Nº 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas
y tribales en países independientes y el inicio, el 8 de marzo de 2011, de la Consulta sobre
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Institucionalidad Indígena, que tiene por objeto abordar tres grandes áreas temáticas2. El
proceso de consulta se suspendió luego a solicitud de representantes de los dirigentes de las
comunidades indígenas y algunos políticos. El Relator Especial entiende que la decisión de
suspender el proceso se basó sobre todo en la necesidad de centrarse inicialmente en
establecer mecanismos y procedimientos para la consulta indígena y encuentra alentadora la
reciente aprobación de un nuevo reglamento para dicha consulta (véase
A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 48 a 60).
19. A pesar de esos avances, el Relator Especial comparte las preocupaciones
expresadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre la lentitud
de los progresos para instaurar un mecanismo efectivo de consulta de los pueblos indígenas
y de fomento de su participación, de acuerdo con las normas internacionales
(CERD/C/CHL/CO/19-21, párr. 12).
20. El Relator Especial también desea destacar la falta de consenso político acerca de si
las protestas mapuches por las tierras pueden o deben ser etiquetadas de terrorismo. El
Relator Especial se reunió con representantes políticos electos del Gobierno y de la
oposición que tienen un interés especial en el tema. Es evidente que, en Chile, la opinión
política se encuentra profundamente dividida en lo que respecta al uso de la legislación
antiterrorista contra los mapuches, y que esa polarización ha dificultado el avance hacia una
aplicación coherente y cabal de dicha legislación. Algunos opinan que la legislación
antiterrorista se debería reforzar y aplicar con mayor frecuencia, para lo cual se ha
propuesto legislación.
21. La opinión contraria es que la legislación antiterrorista no tiene cabida alguna en la
cuestión mapuche; que las protestas mapuches no han adoptado la forma de actos
reconocibles como terrorismo; que el uso de la legislación antiterrorista en conexión con las
protestas mapuches por las tierras va en detrimento de la promoción de una solución
pacífica de la cuestión mapuche; y que, en el peor de los casos, representa una forma de
etiquetado que apunta a deslegitimar la causa del pueblo mapuche. Esta opinión cuenta con
el apoyo, en mayor o menor grado, de los políticos electos del Gobierno y de la oposición
más estrechamente vinculados con los electores de las Regiones de la Araucanía y del
Biobío y, por tanto, más cercanos al problema.
22. El único punto en el que todos coinciden es que la aplicación actual de la Ley
Antiterrorista es insatisfactoria e incoherente. El Relator Especial no encontró ningún
interlocutor (aparte de los fiscales) que expresara satisfacción con el actual estado de cosas.
B. Problemas identificados
23. Chile ha suscrito la Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo,
aprobada por unanimidad por los Estados Miembros el 8 de septiembre de 2006, en virtud
de la resolución 60/288 de la Asamblea General, y recientemente reafirmada en su
resolución 66/282, de junio de 2012. La Estrategia es un instrumento mundial destinado a
potenciar los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales de lucha contra el
terrorismo, por medio de la cual todos los Estados Miembros han acordado un enfoque
estratégico común del tema. La Estrategia no se limita a enunciar claramente el mensaje de
que el terrorismo es inaceptable en todas sus formas y manifestaciones. También tiene por
2 Estas áreas temáticas son: a) la definición de un procedimiento de consulta y participación, incluido el
reglamento de participación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; b) el proyecto de
reforma constitucional por el que se reconoce a los pueblos indígenas; y c) la creación de una agencia
de desarrollo indígena y de un consejo de pueblos indígenas.
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objeto adoptar medidas prácticas individuales y colectivas para prevenirlo y luchar contra
él3.
24. El primer pilar de la Estrategia exige a todos los Estados que dediquen los esfuerzos
necesarios a hacer frente a las condiciones que favorecen la propagación del terrorismo y el
extremismo violento. Su idea central es que es imposible contrarrestar eficazmente la
propagación del extremismo violento solo con medidas de represión. En efecto, la
experiencia colectiva de los Estados Miembros demuestra que una aplicación excesiva y
discriminatoria de esas medidas agrava la amenaza del extremismo violento y es
contraproducente. De conformidad con el primer pilar de la Estrategia, los Estados no solo
deben hacer frente a las manifestaciones de la violencia social y política, sino también a sus
causas fundamentales. Todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas, incluido
Chile, han llegado al consenso de que, entre las condiciones que favorecen la propagación
de la violencia y el extremismo por motivos políticos figuran los conflictos regionales de
larga data, como los conflictos por las tierras, la mala gobernanza, las violaciones de los
derechos humanos, la discriminación jurídica, y la exclusión política, económica y
educativa.
25. El Relator Especial señala que todos esos factores están presentes en las condiciones
que subyacen a las protestas mapuches por las tierras. Las reclamaciones históricas, una vez
reconocidas, deben recibir una respuesta eficaz y rápida. Cuando las políticas estatales
despiertan expectativas que luego no se concretan debido a la falta de recursos y a la mala
gestión de funcionarios públicos, siempre existe el riesgo de que las protestas den lugar a
disturbios generalizados. La exclusión política y económica como la que aún sufre el
pueblo mapuche es una causa reconocida del extremismo violento. La responsabilidad de
atender a estas cuestiones corresponde directamente al Estado. Desde el restablecimiento de
la democracia, ningún Gobierno, con independencia de su tendencia política, ha asignado a
este tema la prioridad que merece. El Relator Especial destaca que el Estado chileno tiene
el deber de impulsar una solución pacífica y justa de la cuestión mapuche. Se trata de un
deber del Gobierno no solo para con los mapuches, sino también para con las comunidades
de colonos en las zonas rurales de la Araucanía y el Biobío; las fuerzas del orden de esas
regiones, a las que el Estado confía el mantenimiento de la paz; y la comunidad en general
de esas zonas, que tiene derecho a esperar del Estado que cumpla eficazmente y sin
discriminación sus funciones de administración pública, respetando los principios de la
democracia representativa.
26. Como ya se ha señalado, la escala, frecuencia e intensidad de las protestas mapuches
se han incrementado en los últimos años. Se han registrado agresiones cada vez más
frecuentes contra agentes de Carabineros, percibidos en el pasado por sectores de la
comunidad mapuche como parciales y como instrumento de la represión del Estado. Al
menos un agente de Carabineros resultó muerto y muchos más han sido víctimas de
agresiones potencialmente letales. Un hecho particularmente alarmante fue la muerte, en
enero de 2013, del matrimonio Werner Luchsinger y Vivian Mackay durante el incendio
intencional de su fundo. Este se vio precedido por una serie de ataques sin víctimas
mortales contra bienes pertenecientes a miembros de su familia extendida, que se ha
dedicado por muchos años a la agricultura comercial a gran escala en la región.
27. El Relator Especial observa que la comunidad de colonos se encuentra también
profundamente insatisfecha con la estrategia política seguida hasta el momento por el
Estado en sus esfuerzos por resolver el tema mapuche. Durante las reuniones con
organizaciones de víctimas de la violencia rural, los pequeños propietarios se quejaron
enérgicamente de que las indemnizaciones previstas eran insuficientes para permitirles
reasentarse en otro lugar del país en condiciones de vida y trabajo comparables a las que
3 Puede consultarse información sobre la Estrategia en www.un.org/en/sc/ctc/action.html.
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previamente disfrutaban. Otros, incluidos representantes de intereses comerciales en la
región, se quejaron de que la falta de voluntad política del Gobierno central para buscar y
poner en práctica una solución duradera al problema dejaba desprotegidas a sus
comunidades y empresas. En toda la visita del Relator Especial, ninguna de las partes
interesadas de las Regiones de la Araucanía y del Biobío expresó satisfacción con los
esfuerzos del Gobierno central para hacer frente a la cuestión.
28. El Relator Especial considera que la situación en la Araucanía y sus alrededores es
volátil y puede convertirse en un conflicto regional de gran envergadura salvo que se
adopten medidas urgentes para hacer frente no solo a las manifestaciones de la violencia
sino también a sus causas fundamentales. Todos los interlocutores al corriente de la
situación coincidieron en que, si bien actualmente los autores de los actos de violencia son
pocos, el grado de aprobación tácita de sus acciones es potencialmente mucho mayor entre
las comunidades mapuches. El Relator Especial opina que el riesgo de que el conflicto se
intensifique es muy real y que es imprescindible que el Estado chileno adopte medidas
urgentes para hacer frente a la situación antes de que se salga de control. Al mismo tiempo,
el Relator Especial reitera que las personas y los pueblos indígenas deben velar siempre por
que sus declaraciones y manifestaciones se lleven a cabo en forma pacífica y respeten los
derechos humanos de los demás.
C. Marco legislativo
1. Derechos humanos y otras obligaciones internacionales
29. Chile es Estado parte en los tratados fundamentales de derechos humanos y coopera
permanentemente con los órganos de tratados internacionales de derechos humanos, entre
otras cosas presentando puntualmente sus informes, esforzándose por aplicar sus
recomendaciones, y adecuando su legislación interna a los instrumentos internacionales.
También ha dado cumplimiento a las recomendaciones y sentencias de los órganos
interamericanos de derechos humanos (véase A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 15 a 17).
30. La voluntad política del Gobierno de combatir eficazmente el terrorismo se pone de
manifiesto en el número de instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo en
los que Chile es Estado parte. Hasta la fecha, el Gobierno ha suscrito 14 de los 16
instrumentos internacionales de lucha contra ese flagelo.
31. En 2008, Chile ratificó el Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes por lo que, de conformidad con las normas
internacionales, el Gobierno debe dar inicio a un proceso de consulta y participación
indígena (véase A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párr. 58).
2. Marco legislativo nacional
32. En 1993 se promulgó en Chile la Ley Indígena (Nº 19253), que consagra los
derechos de los pueblos indígenas, establece su marco institucional público propio, y
promueve la ejecución de políticas públicas de restitución y protección de las tierras y los
recursos hídricos, de desarrollo productivo, y de afirmación de sus valores culturales y
educativos. Para hacer efectivas sus disposiciones, la Ley creó la CONADI, organismo
público descentralizado y dotado de sus propios recursos encargado de promover, coordinar
y aplicar medidas estatales de fomento del desarrollo integral de las personas y
comunidades indígenas (A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 48 y 49). En 2012, Chile aprobó la
Ley Nº 20609, que establece medidas de lucha contra la discriminación (Ley
Antidiscriminación).
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33. La Ley general que rige la lucha contra el terrorismo en Chile, Ley Nº 183144
(conocida como “Ley Antiterrorista”) fue promulgada el 17 de mayo de 1984 por la
dictadura militar del General Augusto Pinochet, con el claro propósito de castigar
duramente cualquier rebelión contra el régimen.
34. La Ley se modificó considerablemente en 1991, 2002, 2003, 2010 y 2011. En virtud
de la reforma de 2002, se otorgaron facultades de investigación y procesamiento a la
Fiscalía (Ministerio Público), tras la reforma de la justicia penal que se llevó a cabo en el
país en 2000.
35. La revisión de 2010 fue el resultado de una huelga de hambre iniciada en julio de
ese año por 34 detenidos mapuches procesados en aplicación de esa norma por delitos
relacionados con protestas sociales y destinada a exponer a la opinión pública la falta de las
debidas garantías procesales en sus juicios. Finalmente, un tribunal penal condenó a 4 de
los mapuches imputados en esa causa. Si bien la Ley Antiterrorista no se invocó en el fallo,
el juicio abarcó elementos de dicha norma, como la utilización de declaraciones de testigos
anónimos (testigos protegidos).
36. En octubre de 2010, el Gobierno y los mapuches llegaron a un acuerdo por el cual el
primero se comprometía a “desistirse de todas las querellas por delitos de terrorismo y
replantear tales acciones bajo las normas del derecho penal común”5. Sin embargo, el
Gobierno y el Ministerio Público han seguido aplicando la Ley Antiterrorista en ese tipo de
casos, ya sea invocándola o utilizando las ventajas procesales que otorga durante la
investigación6.
37. Como parte del acuerdo, el Gobierno también se comprometió a seguir impulsando
en el Congreso Nacional reformas del Código de Justicia Militar para que los civiles fueran
juzgados ante tribunales ordinarios, evitando el doble enjuiciamiento, y ajustándolo al
principio del respeto de las garantías procesales. Con tal fin, el Gobierno presentó un
proyecto de ley al Congreso en octubre de 2013. El Parlamento aprobó una ley que
modificó parcialmente la competencia de los tribunales militares, excluyendo de esta a los
civiles y los menores de edad (Ley Nº 20.477)7.
38. Junto con el compromiso del Gobierno de desistir de las causas por delitos de
terrorismo ya mencionadas, el 8 de octubre de 2010 se publicó en el Diario Oficial la Ley
Nº 204678, por la que se introdujeron modificaciones en la Ley Antiterrorista (Nº 18314).
Entre otras cosas, se eliminó la presunción del ánimo terrorista prevista para ciertas
situaciones, se estableció el derecho limitado de la defensa a preguntar a los testigos
anónimos, y se excluyó a los menores de edad del alcance de esa Ley9. Al parecer, esto
también se tradujo en la libertad provisional de un número considerable de imputados en
espera de juicio.
4 Puede consultarse en www.leychile.cl/Navegar?idNorma=29731.
5 Texto del acuerdo concluido en Concepción el 1 de octubre de 2010.
6 Entre los juicios de miembros de la comunidad mapuche en los que el Ministerio Público ha seguido
invocando la legislación antiterrorista figuran: la causa RUC 0900969218-2 (Peaje Victoria); la causa
RUC 0900697670-8 (Tur-Bus o By Pass Grande, Temuco); y la causa RUC 0910021481-1 (Fundo
Brasil).
7 De conformidad con las disposiciones transitorias de esa Ley, las causas de mapuches que se
estuvieran tramitando ante tribunales militares debían ser transferidas a la justicia ordinaria en un
plazo no superior a los 60 días de la entrada en vigor de la norma.
8 La Ley Nº 20467 puede consultarse en www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1017644.
9 El Gobierno enumeró las principales modificaciones de la Ley Antiterrorista en su último informe
periódico al Comité de Derechos Humanos (CCPR/C/CHL/6, párrs. 87 y 88).
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39. Debido a que el sistema judicial interpretó erróneamente esa segunda reforma y
siguió aplicando Ley Antiterrorista a menores de edad10, esta fue nuevamente modificada
en junio de 2011 por conducto de la Ley Nº 20.519, que añadió un segundo y tercer párrafo
al artículo 1 de la Ley Antiterrorista, excluyendo claramente de su aplicación a los menores
de edad.
3. Definición del delito de terrorismo
40. El Relator Especial coincide con su predecesor en que, a falta de una definición
internacional integral del delito de terrorismo, las disposiciones nacionales de lucha contra
ese fenómeno deben ajustarse a una caracterización que comprende tres condiciones
acumulativas y según la cual un acto, para ser calificado de terrorismo, deberá:
a) Cometerse contra miembros de la población en general, o sectores de esta,
con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves, o de tomar rehenes;
b) Cometerse con el propósito de provocar un estado de terror, intimidar a una
población, u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a
abstenerse de realizarlo;
c) Reunir todos los elementos de la definición legal de un delito grave11.
41. Este enfoque también se refleja en la resolución 1566 (2004) del Consejo de
Seguridad, que presenta orientaciones adicionales sobre los actos que pueden calificarse de
delitos de terrorismo con arreglo al inciso c), refiriéndose a los convenios, las convenciones
y los protocolos internacionales vigentes en materia de terrorismo.
42. Además, toda ley que proscriba el terrorismo debe respetar el principio de legalidad
consagrado en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
aplicarse únicamente a la lucha contra el terrorismo y cumplir el principio de no
discriminación (A/HRC/10/3/Add.2, párr. 6; véase también A/HRC/16/51, párrs. 26 a 28).
43. El Relator Especial opina que la definición de terrorismo de la legislación chilena es
muy amplia, y se basa en probar que se ha cometido un delito principal (como incendio
intencional) en combinación con el ánimo necesario de generar temor en la población y así
influir en la política del Gobierno. A ese respecto, el Relator Especial señala que la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, habiendo examinado específicamente la
modificación relativa a la conducta terrorista, concluyó que “los tipos de la Ley Nº 18314
contrarían en su formulación el principio de legalidad”12. La Comisión concluyó además
que, “si bien se ha aprobado una nueva ley por el Congreso de Chile, las reformas
legislativas no han significado hasta la fecha un cambio sustantivo en la tipificación de las
conductas terroristas que le haga compatible con el principio de legalidad consagrado en
[…] la Convención Americana”13.
44. El Relator Especial observa con preocupación que la modificación de 2010 no
define el bien jurídico protegido y mantiene una referencia a derechos y conductas ya
previstos y protegidos por el derecho penal común, incluido el delito de incendio
intencional en un lugar deshabitado. Coincide con la Comisión cuando señala que la
10 El Ministerio Público siguió aplicando la Ley Antiterrorista a menores de edad en al menos cuatro
casos (Cristián Alexis Ayupan Morales, José Antonio Ñirripil Pérez, Luis Humberto Marileo
Cariqueo y Patricio Queipul Millano).
11 En el documento A/HRC/16/51 se enumeran diez esferas de mejores prácticas de lucha contra el
terrorismo; en la práctica 7 figura la definición modelo de terrorismo.
12 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 176/10, casos 12.576, 12.611 y 12.612,
párr. 152.
13 Ibid., párr. 154.
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12 GE.14-13492
normativa antiterrorista chilena, “al permitir una interpretación que incluye bajo la rúbrica
de terrorismo conductas que atenten exclusivamente contra la propiedad, da lugar a
ambigüedad y confusión sobre lo que el Estado reprocha penalmente como delito
terrorista”14.
45. Cabe notar que en el momento de la redacción del presente informe, el caso Norín
Catrimán y Pichún Paillalao c. Chile está siendo examinado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos15. Este caso se refiere, entre otras controvertidas y presuntas
vulneraciones de derechos señaladas por la Comisión Interamericana, a la igualdad y la no
discriminación en la aplicación de la legislación antiterrorista.
46. Si bien esta forma de definición no es exclusiva de Chile, preocupa al Relator
Especial que otorgue una amplia discreción al fiscal, lo que puede traducirse en una
aplicación impredecible y arbitraria y, por lo tanto, en posibles abusos. El Relator Especial
se dedicó a examinar cómo se había aplicado esta legislación en los hechos.
III. Principales conclusiones
A. Aplicación de la legislación antiterrorista
47. Antes de su visita, se informó al Relator Especial del compromiso asumido en años
anteriores por el Gobierno y comunicado a los órganos de derechos humanos de no aplicar
la Ley Antiterrorista a causas vinculadas con los movimientos sociales mapuches16. De ese
compromiso tomó nota el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas
quien, en 2009, hizo un llamado a las autoridades competentes para que lo cumplieran
(A/HRC/12/34/Add.6, párr. 61).
48. Durante su visita, el Relator Especial comprobó que la legislación antiterrorista
había sido invocada por los fiscales locales y el Ministerio del Interior y Seguridad Pública
en un total de 19 casos emblemáticos, contra 108 personas. Las estadísticas demuestran que
las protestas mapuches representan la gran mayoría de los procesamientos con arreglo a la
legislación antiterrorista. Los restantes se relacionan con la colocación de bombas o
explosivos en la zona metropolitana de Santiago por movimientos anarquistas o
antisistema. Además, las estadísticas oficiales de la Fiscalía Nacional indican que, en 2010
y 2011, se acusó a 48 personas en aplicación de la Ley Antiterrorista, 32 de las cuales
estaban relacionadas o pertenecían a comunidades de los pueblos indígenas17.
49. El Relator Especial también examinó las estadísticas regionales y concluyó que en el
período 2008-2012, hubo un total de 843 causas en la IX Región (de la Araucanía)
vinculadas con las protestas mapuches (“conflicto mapuche”), la mayoría de las cuales se
registraron en los distritos de Collipulli (548) y Temuco (104). De las 300 causas de 2012,
218 se registraron en Collipulli, 32 en Angol y 20 en Temuco. Según la información
recibida, en solo 5 de las 843 causas se imputaron delitos de terrorismo. En la VIII Región
(del Biobío) hubo un total de 113 causas “relacionadas con los mapuches” entre 2004 y
14 Ibid., párr. 141.
15 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó el documento del caso contra Chile a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos el 7 de agosto de 2011. La Corte celebró una audiencia
pública sobre el caso en su 99º período de sesiones (mayo de 2013).
16 El Relator Especial observa que la nueva Presidenta electa ha expresado públicamente su firme
compromiso de no aplicar la Ley a las reivindicaciones sociales de los pueblos indígenas. Véase
Programa de Gobierno 2014-2018: Michelle Bachelet, pág. 174. Puede consultarse en
http://michellebachelet.cl/programa/.
17 Fiscalía Nacional, Oficio Nº 505/2011, de 25 de agosto de 2011.
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GE.14-13492 13
principios de 2013, en 2 de las cuales se imputaron delitos de terrorismo. Según las
estadísticas, hubo un total de 7 causas en la X Región (de Los Lagos) y XVI Región (de
Los Ríos) vinculadas con las protestas mapuches, en ninguna de las cuales se imputaron
delitos de terrorismo.
50. No obstante, el Relator Especial señala que esas estadísticas no incluyen las causas
en las que la legislación antiterrorista se aplicó en las primeras etapas de la investigación,
con las ventajas procesales adicionales que se describen abajo, y en que las acusaciones se
sustituyeron posteriormente por las de delitos tipificados en la legislación penal común.
51. El Relator Especial señala también que, en los casos en que un Estado mantiene una
definición legal amplia y subjetiva del terrorismo, constituye una salvaguardia mínima y
esencial contra el abuso que existan criterios objetivos para el ejercicio de la discreción del
fiscal y un consenso acerca de las formas de protesta que pueden calificarse correctamente
de actos de terrorismo. El Relator Especial considera que en Chile no existen actualmente
esos criterios objetivos ni ese consenso.
52. En una serie de reuniones con representantes de la Fiscalía Nacional, fiscalías
regionales y el Ministerio del Interior, el Relator Especial procuró identificar los criterios
objetivos adoptados para determinar cuáles protestas se ajustan a la definición legal del
terrorismo y cuáles no. Las diversas justificaciones planteadas han sido subjetivas y
carentes de rigor legal. Así lo confirma una comparación de las causas en las que se han
imputado delitos de terrorismo con aquellas en las que no. Es imposible distinguir una línea
divisoria clara y coherente entre las causas en las que se han imputado delitos comunes
(como incendio intencional, tentativa de homicidio y delitos con armas de fuego) y aquellas
en las que se ha invocado la Ley Antiterrorista a fin de obtener una condena más dura y dar
mayores ventajas procesales al fiscal.
53. Además de la falta de criterios jurídicos objetivos, no hay un consenso político sobre
la cuestión de si las protestas mapuches por las tierras pueden o deberían etiquetarse de
terrorismo, como se describió en los párrafos 20 a 22 del presente documento. En una
situación tan políticamente polarizada y legalmente insatisfactoria, es deber del Relator
Especial expresar sus conclusiones y recomendaciones sobre la materia.
54. Por una parte, no cabe duda de que la Ley Antiterrorista ha sido utilizada
desproporcionadamente en contra de imputados por delitos relacionados con las protestas
mapuches por las tierras. El Gobierno central y los fiscales públicos insistieron en que eso
no equivalía a estigmatizar al pueblo mapuche o a caracterizar a todas las protestas políticas
mapuches como una campaña de terrorismo, sino que respondía a la aplicación de criterios
legales a los hechos, en cada caso particular. Sin embargo, ante falta de un criterio
coherente y objetivo para invocar la Ley Antiterrorista y la existencia de obvias
incoherencias en su aplicación, es necesario justificar que esa Ley se siga aplicando en una
situación política tan volátil. En particular, dado el potencial de las acusaciones de
terrorismo para aumentar el nivel de tensión en relación con el tema mapuche y suscitar el
antagonismo de los sectores más activos de la comunidad mapuche, es preciso examinar si
el derecho penal ordinario ofrece herramientas suficientes para mantener el orden público, y
para proteger y defender los derechos de las víctimas de la violencia rural.
B. Deficiencias de procedimiento
55. En las causas en las que se ha invocado la Ley Antiterrorista, se ha utilizado
invariablemente en asociación con un delito principal, perseguible con arreglo a la
legislación penal ordinaria. Cuando se invoca esa Ley, el imputado está sujeto a una serie
de importantes desventajas procesales y sustantivas. Entre ellas se cuentan el uso de
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14 GE.14-13492
testigos de cargo “anónimos” o no identificados18 y facultades especiales de investigación,
incluidas escuchas telefónicas e interceptación de la correspondencia, como correos
electrónicos y otras comunicaciones19.
56. En lo que respecta a la detención, el Relator Especial supo que, en virtud del derecho
penal ordinario, una persona puede permanecer en detención policial durante 24 horas antes
de comparecer por primera vez ante el tribunal (este plazo puede ampliarse hasta por tres
días). Sin embargo, en los casos de terrorismo, el juez puede ampliar (y habitualmente
amplía) ese plazo hasta por diez días20. El Relator Especial concluyó que el procedimiento
para decidir esas detenciones no es contradictorio y que la defensa rara vez tiene la
oportunidad de recurrir esa ampliación ante el juez.
57. Durante su visita, el Relator Especial escuchó denuncias de que sospechosos
mapuches habían sido torturados o sufrido otros malos tratos durante esa detención
ampliada, para forzarlos a firmar una confesión. Si bien no se encontraba en condiciones de
investigar esas denuncias, el Relator Especial señala que la brevedad de los plazos de la
detención policial tiene por objeto prevenir la tortura y los malos tratos a los sospechosos
durante el interrogatorio.
58. También se informó al Relator Especial que, tras su detención por la policía, una
persona imputada en aplicación de la legislación antiterrorista tendrá que esperar en general
seis meses antes de que sus abogados reciban las pruebas y declaraciones que sustentan las
acusaciones21, tiempo durante el cual la preparación de la defensa se ve considerablemente
dificultada. En comparación, ese período es en general de 28 días cuando no se trata de un
delito de terrorismo.
59. Debido a que la pena por delitos de terrorismo es mucho más larga que la pena por
el delito principal conexo, la probabilidad de que se dicte la libertad provisional es, por
consiguiente, menor. Más aún, la Constitución contiene una disposición especial aplicable a
los delitos de terrorismo que exige una decisión unánime de los tres jueces que examinen
cualquier apelación contra una decisión de prisión preventiva como condición previa para
la puesta en libertad. Si la mayoría de los jueces (ministros) de la Corte de Apelación están
a favor la libertad provisional pero uno está en contra, el imputado permanecerá detenido.
Esto ha dado lugar a quejas de que muchos activistas mapuches han permanecido en prisión
preventiva durante largos períodos. En algunos casos, esas mismas personas han sido
absueltas de las acusaciones de terrorismo en el juicio.
60. En sus reuniones con el Relator Especial, los fiscales argumentaron que seguir
usando la Ley Antiterrorista para investigar ciertos delitos cometidos durante las protestas
mapuches podía justificarse por los métodos especiales de investigación previstos en esa
norma, tal como se menciona en el párrafo 55 del presente documento. Sin embargo, tras un
análisis detallado, el Relator Especial no encontró convincentes esas justificaciones.
61. El Relator Especial observa que la facultad de obtener autorización para
interceptaciones telefónicas y de otras comunicaciones no se limita a los delitos imputados
en aplicación de la legislación antiterrorista. Los delitos principales más graves (como
incendio intencional con resultado de muerte) también pueden dar lugar a la autorización
del uso de esa técnica investigativa. En el caso de los delitos comunes, el uso de
interceptaciones depende de su gravedad. Cabe concluir que la intención del Parlamento era
que esos métodos, que suponen una intrusión en las comunicaciones privadas, solo
18 Artículos 15, 16, 17 y 18 de la Ley Nº 18314, en los que se definen los testigos cuya identidad
permanece oculta (o testigos con identidad protegida).
19 Ibid., art. 14.
20 Ibid., art. 11, párr. 1.
21 Ibid., art. 21.
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GE.14-13492 15
pudieran utilizarse para investigar los delitos más graves. Sin embargo, un delito
comparativamente menos grave (como incendio intencional contra la propiedad) conllevará
el uso de esas formas más invasivas de investigación si se califica de delito de terrorismo.
Por consiguiente, centrando las investigaciones y los procesamientos en el acto delictivo
principal imputado, calificándolo de delito común, se mantendría y respetaría el equilibrio
previsto por el Parlamento (que limita las interceptaciones a los delitos más graves).
62. La segunda medida probatoria especial prevista en la legislación antiterrorista es el
uso de testigos anónimos. Esto ha motivado una profunda controversia en el contexto del
tema mapuche y una de las principales críticas de órganos nacionales e internacionales. El
uso de testigos anónimos representa una considerable desventaja para la defensa durante el
juicio, ya que el abogado defensor no puede cuestionar eficazmente la credibilidad del
testigo. Las modificaciones de 2010 establecieron el derecho del imputado a dirigir “las
interrogaciones tendientes a establecer su credibilidad o acreditación y a esclarecer los
hechos sobre los cuales depone, siempre que dichas preguntas no impliquen un riesgo de
revelar su identidad”22.
63. Se informó al Relator Especial que esta disposición se interpreta de manera estricta
para impedir toda pregunta que pueda exponer las vulnerabilidades del testigo (en cuanto a
su fiabilidad o parcialidad), lo que dificulta una defensa eficaz. Según la información de la
que dispone el Relator Especial, no hay una norma que impida al tribunal basarse en la
declaración de un testigo anónimo como motivación única o fundamental para imponer una
condena. Lo que quizás es más grave, el fiscal no tiene la obligación expresa de investigar
la credibilidad de un testigo anónimo y de comunicar los resultados de esa investigación al
imputado.
64. El derecho internacional de los derechos humanos, en particular el artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos23 protege el derecho a un procedimiento
contradictorio e imparcial para juzgar todos los delitos. Si bien el uso de testigos anónimos
no infringe automáticamente ese derecho, las normas internacionales exigen que las
divergencias con respecto a un procedimiento plenamente contradictorio y público se
reduzcan al mínimo absoluto; que el anonimato se justifique clara y específicamente por la
necesidad de proteger la seguridad física del testigo contra las represalias; y que la falta de
equidad para con el imputado se contrarreste mediante garantías procesales que aseguren
que la imparcialidad del proceso no se vea injustificadamente comprometida. Entre esos
contrapesos puede figurar una norma que impida basarse en un testimonio anónimo como
motivación única o fundamental para imponer una condena y que refuerce expresamente la
obligación de investigar y comunicar a la defensa cualquier hecho que tienda menoscabar la
fiabilidad o credibilidad del testigo anónimo.
65. Al parecer, ninguna de estas salvaguardias se ha previsto en la legislación
antiterrorista chilena. Se ha informado de casos en que el uso de testigos anónimos ha sido
la motivación única o fundamental para imponer una condena; y el fiscal no está
expresamente obligado a investigar y comunicar los hechos que menoscaben la credibilidad
del testigo (más allá del habitual principio de objetividad). Existe por tanto un riesgo obvio
de falta de equidad procesal, que trae aparejado el peligro de cometer errores judiciales.
66. La Corte Suprema ha criticado el uso inapropiado de testigos anónimos en un caso
de protesta mapuche en 2011, señalando que el fiscal de la causa había otorgado beneficios
a cambio de la declaración, lo que invalidaba la prueba testimonial. Esa dura crítica del uso
de testigos anónimos en tales casos fue reiterada por altos funcionarios del poder judicial en
sus entrevistas con el Relator Especial.
22 Ley Antiterrorista, art. 18, párr. 3.
23 Comité de Derechos Humanos, Observación general Nº 32 (2007) sobre el derecho a un juicio
imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia.
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16 GE.14-13492
67. Sin embargo, el Relator Especial señala que el argumento más convincente en contra
de seguir usando a testigos anónimos en las causas relacionadas con las protestas mapuches
es que, en los hechos, el anonimato no se justifica por el objetivo declarado de proteger la
seguridad del testigo. El Jefe de Carabineros de la Araucanía y los fiscales de Temuco y
Concepción confirmaron en reuniones con el Relator Especial que las medidas de
anonimato utilizadas en los procesamientos de mapuches en virtud de la legislación
antiterrorista son sistemáticamente ineficaces debido a que la comunidad siempre puede
identificar al testigo gracias al conocimiento local. Se trata de una concesión clara y de gran
alcance. Todos los encargados de hacer cumplir la ley en la región concuerdan en que, a
falta de un régimen integral de protección de los testigos (que otorgue al testigo y su familia
una nueva identidad y medidas de reubicación), lo dispuesto actualmente resulta ineficaz
para proteger al testigo.
68. Por consiguiente, el uso de testigos anónimos en el procesamiento de mapuches en
aplicación de la legislación antiterrorista no cumple el objetivo declarado de ofrecer
protección al testigo y su familia, mientras que sigue constituyendo un serio obstáculo a la
equidad de los enjuiciamientos por delitos de terrorismo. Además, da al testigo y su familia
la impresión errónea de que su identidad permanece oculta, cuando en general sucede lo
contrario. Por consiguiente, menoscaba los derechos del imputado sin proteger los del
testigo, y es posible que incluso exponga a este último y su familia a un riesgo mayor e
innecesario, al crear la falsa impresión de que su identidad se mantendrá en secreto.
C. Uso excesivo de la fuerza por la policía
69. Otra cuestión que preocupa profundamente al Relator Especial es el uso excesivo de
la fuerza por agentes de Carabineros y la Policía de Investigaciones en redadas o
allanamientos de las comunidades mapuches y la detención de sospechosos, junto con la
falta casi total de responsabilidad por los delitos de violencia excesiva contra los mapuches
durante esos allanamientos.
70. La cuestión ha sido puesta de relieve por algunos órganos internacionales y
nacionales, como órganos de tratados, procedimientos especiales, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y el Instituto Nacional de Derechos Humanos de
Chile. Entre otros, el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ha
expresado su preocupación por las alegaciones sobre abusos y violencia ejercidos por la
policía contra miembros del pueblo mapuche, en el contexto de allanamientos y otras
operaciones policiales (A/HRC/12/34/Add.6, párr. 62). También ha hecho recientemente
hincapié en esa cuestión el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, que
señaló que la aplicación de la Ley Antiterrorista y el uso indebido y excesivo de fuerza
hacia miembros del pueblo mapuche, incluyendo niños, mujeres y ancianos, podría tener
impactos negativos que afectarían y discriminarían a los pueblos indígenas más allá de los
individuos sospechosos de haber cometido un delito (CERD/C/CHL/CO/19-21, párr. 14;
véase también CEDAW/C/CHL/CO/5-6, párrs. 20 y 21). El Relator Especial observa
además que situaciones violentas en las que se vulneraron los derechos de niños mapuches
han sido documentadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que emitió
un comunicado condenando a la policía por el uso desproporcionado de la fuerza24.
71. El Relator Especial advierte que el Instituto Nacional de Derechos Humanos,
frecuentemente junto con la Defensoría Penal Pública, ha hecho una serie de llamamientos
en favor de garantías constitucionales de los derechos fundamentales. En una serie de fallos
relativos a recursos de habeas corpus, tribunales superiores de justicia, entre ellos la Corte
Suprema y la Corte de Apelación de Temuco, concluyeron que agentes de Carabineros
24 Comunicado de prensa de 2 de agosto de 2012.
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GE.14-13492 17
habían hecho un uso excesivo de la fuerza (que incluía el empleo de armas de fuego) contra
civiles mapuches desarmados.
72. El Relator Especial opina que el uso excesivo de la fuerza por Carabineros durante
esos allanamientos ha sido, hasta hace poco, habitual e incluso sistemático25. Se le ha
informado de numerosas ocasiones en que cantidades totalmente desproporcionadas de
fuerzas especiales armadas ingresaron a las comunidades, frecuentemente acompañadas de
helicópteros y refuerzos, y dispararon armas de fuego no letales, no solamente contra
hombres adultos sino también contra ancianos, mujeres, niños e incluso lactantes, causando
numerosas heridas. El Jefe de la Policía de Investigaciones de la Araucanía le informó
personalmente que esas operaciones con frecuencia se realizaban con un número de agentes
que triplicaba al de mapuches. El Relator Especial ha visto fotografías y videos que
registran las consecuencias de esos incidentes y que demuestran sin duda alguna que en
muchas ocasiones se han infligido heridas por disparos que han requerido hospitalización.
También ha visto pruebas que confirman el número real de cartuchos utilizados en algunas
operaciones y que no dejan lugar a duda sobre la cantidad de disparos realizados.
73. El uso excesivo de la fuerza física, y en particular el uso injustificado de armas de
fuego, constituye un delito penal que debe ser debidamente investigado y, de probarse su
comisión, castigado con todo el peso de la ley. Demás está decir que las comunidades
mapuches tienen igual derecho a ser protegidas por la legislación penal contra el uso de
violencia excesiva por la policía.
74. A ese respecto, el Relator Especial concluyó que el aspecto más alarmante de la
situación es la falta casi total de exigencia de responsabilidad por los delitos presuntamente
cometidos por los agentes del orden. A la luz del conjunto de las pruebas y los fallos
judiciales, parece innegable que, en el pasado, algunos agentes de Carabineros adoptaron la
práctica de hacer un uso excesivo y potencialmente letal de la fuerza en sus intrusiones en
comunidades mapuches.
75. El Relator Especial toma nota de que la responsabilidad oficial de investigar y
enjuiciar esos delitos recae en la Fiscalía Militar26. Sin embargo, a pesar de que muchos de
estos incidentes han sido denunciados a la Fiscalía Militar, hasta la fecha no ha habido un
solo procesamiento por uso excesivo de fuerza no letal por agentes de Carabineros durante
allanamientos en las comunidades mapuches. A pesar de sus reiteradas solicitudes, el
Relator Especial no recibió estadísticas a ese respecto. Esto solo puede reforzar en esas
comunidades el sentimiento de que la ley se está aplicando de forma discriminatoria; a su
pesar, el Relator Especial debe concluir que la Fiscalía Militar ha fallado claramente en su
deber de aplicar la ley investigando y enjuiciando a los responsables. A ese respecto, el
Relator Especial desea insistir en que la competencia de los tribunales militares debe
limitarse únicamente al personal militar acusado de delitos militares27.
76. El Relator Especial visitó la comunidad Juan Catrilaf II, a la que ingresaron fuerzas
especiales de Carabineros en octubre de 2009 buscando a un solo individuo desarmado. A
25 En su Informe sobre la violencia policial en contra del pueblo mapuche 2009-2013 (2013), el
Observatorio Ciudadano documentó 70 casos en que Carabineros y la Policía de Investigaciones
hicieron un uso excesivo de la fuerza contra miembros del pueblo mapuche.
26 Ley Nº 20477, de 30 de diciembre de 2010, que modifica la competencia de los tribunales militares,
excluyendo de esta a los civiles y los menores de edad. No obstante, de conformidad con el artículo 5,
párrafos 1 y 3, del Código de Justicia Militar, la justicia militar ha mantenido su competencia
exclusiva con respecto a los delitos cometidos por agentes de Carabineros.
27 El Relator Especial toma nota con interés de que el Congreso Nacional está examinando dos
proyectos de ley destinados a limitar la jurisdicción y competencia de los tribunales militares con
arreglo a las normas internacionales y a permitir al sistema de justicia civil investigar y sancionar los
abusos o delitos que cometan los efectivos policiales (CERD/C/CHL/19-21, párr. 112).
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pesar de que otros miembros de la comunidad que opusieron resistencia no llevaban armas,
las fuerzas especiales dispararon numerosas armas de fuego contra la comunidad, hiriendo a
19 personas, incluidas 3 mujeres y 1 bebé de 9 meses de edad, alcanzados por balas de
plástico. Muchas de las víctimas fueron hospitalizadas; hay disponibles para la
investigación registros independientes de sus heridas y tratamientos28.
77. El Relator Especial está consternado porque, a pesar de la gravedad del incidente, ni
el Jefe de Carabineros de la Araucanía ni el Fiscal de Temuco parecían estar al tanto del
hecho, ni considerar que conocerlo formara parte de sus responsabilidades. El Relator
Especial opina que esto constituye una grave falla institucional e indica dos conclusiones
posibles: o el incidente, aunque grave, era tan habitual en la región que no merecía ser
señalado al Jefe de Carabineros y al Fiscal, a pesar de que la persona cuya detención se
perseguía es hasta el día de hoy objeto de actuaciones penales; o hubo una falla grave y
sistemática de comunicación y responsabilidad institucional. Para evitar dudas, el Relator
Especial considera que el fiscal está obligado a informarse plenamente, en cada causa, de
las circunstancias de todo allanamiento o detención que dé lugar a procedimientos penales
de los que sea responsable.
78. No obstante, el Relator Especial observa con preocupación que, hasta la fecha, los
únicos casos en los que se iniciaron actuaciones penales contra agentes de Carabineros se
vinculan con tres incidentes de disparos fatales en los que perdieron la vida activistas
mapuches, a saber Alex Lemun Saavedra, Matías Catrileo Quezada y Jaime Mendoza
Collío. El más reciente de esos casos está aún ante los tribunales, por lo que no sería
apropiado que el Relator Especial hiciera observaciones sobre un caso que está siendo
objeto de examen judicial. Sin embargo, en uno de los otros dos casos, el Carabinero
involucrado fue encontrado culpable de uso excesivo de la fuerza con resultado de muerte
de Matías Catrileo Quezada. Su condena fue confirmada por la Corte Marcial, pero la pena
se redujo de cinco años de privación de libertad inmediata a tres años de privación de
libertad con remisión condicional de la pena, fallo que fue posteriormente confirmado por
la Corte Suprema. Preocupó al Relator Especial la información de que este agente continuó
en servicio activo en Carabineros durante todas las actuaciones e incluso después de la
confirmación final de su condena por la Corte Suprema. No fue dado de baja sino hasta
algún tiempo después, como resultado de una intervención administrativa.
79. En la declaración preliminar que realizó al concluir su visita29, el Relator Especial
acogió con satisfacción una serie de iniciativas recientes adoptadas a nivel central por
Carabineros para producir un cambio significativo en la relación entre sus agentes y las
comunidades mapuches, incluida una revisión de sus prácticas y procedimientos para
asegurar que se ajusten al derecho internacional de los derechos humanos. Entre esas
iniciativas se cuentan: el establecimiento de una unidad especializada conocida como el
Departamento de Derechos Humanos de Carabineros; el mandato otorgado a oficiales de
alto rango de Santiago de investigar las causas de la aparente ruptura de la relación entre
Carabineros y los mapuches; y una serie de procesos y programas de capacitación sobre
derechos humanos que tienen por objeto reducir los conflictos y fomentar la confianza, en
particular la estrategia piloto global de Patrullas de Atención a Comunidades Étnicas
(PACE).
28 Entre otros incidentes señalados a la atención del Relator Especial se cuentan los disparos de
perdigones de la policía contra niños y adolescentes durante el desalojo del Hospital de Collipulli en
julio de 2012.
29 Puede consultarse en www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=
13598&LangID=S.
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D. Condiciones de reclusión
80. El Relator Especial visitó tres centros de privación de libertad —las cárceles de la
ciudad de Temuco, de Angol, y El Manzano de Concepción— que alojan a reclusos de las
comunidades mapuches, tanto condenados como en espera de juicio por delitos vinculados
con las protestas mapuches en la región de la Araucanía. Tuvo oportunidad de debatir los
problemas que deben afrontar el personal y los reclusos, y se reunió en privado con varios
detenidos mapuches. El Relator Especial agradece profundamente al servicio penitenciario
(Gendarmería) el espíritu constructivo y de colaboración con el que facilitó sus visitas a
esas instituciones.
81. El Ministerio de Justicia informó al Relator Especial que todos los centros de
privación de libertad que albergan a personas recluidas en relación con el conflicto
mapuche cuentan con regímenes especiales, y que los derechos culturales y las costumbres
sociales de estas personas se respetan en la mayor medida posible compatible con el
mantenimiento del orden y la disciplina en esas instituciones. El Relator Especial pudo
reunirse con todos los reclusos de esas instituciones detenidos en relación con las protestas
por las tierras y observar sus condiciones de privación de libertad. Constató que en todas las
instituciones se habían hecho adaptaciones para responder a las necesidades especiales de
esa categoría de reclusos. Mantuvo largas entrevistas con algunos reclusos, entre ellos
Celestino Córdova Tránsito, que entonces estaba siendo juzgado por el incidente que dio
lugar a la muerte del matrimonio Luchsinger–Mackay30, y con el dirigente comunitario
Hector Llaitul Carrillanca.
82. El Relator Especial opina que un aspecto que el Ministerio de Justicia debe abordar
con urgencia es el establecimiento de locales para que los reclusos mapuches puedan
cumplir sus condenas cerca de sus comunidades de origen. En el momento de la visita del
Relator Especial, la mayoría de las personas en espera de juicio se encontraban en la cárcel
de Angol, a la que sus familias y comunidades podían acceder con relativa facilidad. Sin
embargo, cuatro condenados se encontraban en Concepción, un lugar de mucho más difícil
acceso para esas personas. Para que los condenados a penas de privación de libertad puedan
reintegrarse pacíficamente a sus comunidades luego de ser puestos en libertad, deben poder
mantener sus vínculos durante su encarcelamiento. Es más, toda solución sostenible a largo
plazo debe poder integrar a todas las partes en el diálogo, incluidos aquellos que han
encabezado las protestas mapuches.
IV. Conclusiones y recomendaciones
A. Conclusiones
83. El Relator Especial aprecia la cooperación prestada por el Gobierno de Chile.
Toma nota de que Chile se ha comprometido repetidamente a respetar los derechos
humanos en la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas ratificando muchos
instrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos y el terrorismo
(véase el párr. 30 del presente documento). El Relator Especial considera que estos
compromisos, junto con la invitación que se le cursó y el diálogo subsiguiente, son
importantes avances en la senda del cumplimiento de las obligaciones internacionales
de derechos humanos.
30 El Relator Especial señala que, el 28 de febrero de 2014, Celestino Córdova Tránsito fue condenado a
una pena de 18 años de privación de libertad por incendio intencional y homicidio, y que el tribunal
no halló pruebas de que se hubiera cometido un delito de terrorismo.
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20 GE.14-13492
84. El Relator Especial toma nota de los progresos del Estado chileno hacia el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en el país, incluida la
ratificación del Convenio Nº 169 (1989) de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribales
en países independientes, y las iniciativas de reforma constitucional relacionadas con
cuestiones indígenas. También toma nota de la formulación de planes y propuestas en
respuesta a las recomendaciones del anterior y el actual Relator Especial sobre los
derechos de los pueblos indígenas, en especial en materia de políticas de asistencia.
85. El Relator Especial opina que, a pesar de los positivos aspectos incorporados
por la Ley Nº 20467 en la Ley Antiterrorista (Nº 18314), partes de esa última siguen
sin ajustarse a las normas internacionales de derechos humanos, y que existen algunas
discrepancias entre esa Ley y el respeto del principio de legalidad y del derecho a las
debidas garantías procesales. El Relator Especial cree que aplicar la legislación
antiterrorista a los participantes en protestas mapuches por las tierras es parte del
problema y no de la solución. Se ha vuelto contraproducente para una solución
pacífica del tema mapuche y no debe continuar.
86. En lo que respecta a las numerosas denuncias de uso excesivo de la fuerza por
Carabineros y la Policía de Investigaciones en el contexto de allanamientos o redadas
en comunidades mapuches, el Relator Especial subraya que seguir con la impunidad
no es una opción. Una estrategia nacional, amplia e integrada para abordar el tema
mapuche debe abarcar la adopción de medidas adecuadas y un mecanismo de
investigación y enjuiciamiento de los delitos cometidos en el pasado contra las
comunidades mapuches. Exigir responsabilidades por las vulneraciones pasadas es
parte esencial de una estrategia para restablecer la confianza y mejorar las relaciones
con la comunidad.
87. El Relator Especial concluye que la situación en las Regiones de la Araucanía y
del Biobío es extremadamente volátil. La frecuencia y la gravedad de las
confrontaciones violentas en la región han ido en aumento en los últimos tres años. Si
no se adoptan medidas rápidas y eficaces a nivel nacional, el conflicto podría dar
rápidamente lugar a disturbios y violencia generalizados. Es urgente otorgar a la
cuestión la prioridad que requiere.
B. Recomendaciones
88. En un espíritu de cooperación, el Relator Especial desea formular las siguientes
recomendaciones al Gobierno de Chile.
89. El Relator Especial insta al Gobierno de Chile a que adopte una estrategia
nacional dirigida a abordar integralmente la cuestión mapuche dentro de plazos
definidos y relativamente breves. Esta estrategia debe comprender el reconocimiento
constitucional del derecho de los mapuches a existir como pueblo indígena dentro del
Estado chileno, y la creación por el Gobierno entrante de un Ministerio de Asuntos
Indígenas dotado de personal y recursos adecuados.
90. El Relator Especial recomienda que la responsabilidad de formular y aplicar la
estrategia nacional se delegue a una asociación entre el Gobierno y una nueva
Comisión Consultiva Nacional. La Comisión debe contar con representantes de los
principales partidos políticos, los grupos de interés pertinentes (los mapuches, los
pequeños y grandes propietarios rurales, los intereses comerciales y las víctimas de la
violencia rural), y el Instituto Nacional de Derechos Humanos. La representación
mapuche en la Comisión debe reflejar el espectro más amplio posible de intereses de
su comunidad. La Comisión podrá recurrir al asesoramiento de especialistas
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GE.14-13492 21
internacionales y regionales para llegar a un consenso sobre los principales desafíos y
sus posibles soluciones.
91. El Relator Especial recomienda que se encargue a esta Comisión que formule
recomendaciones destinadas a las autoridades públicas en los siguientes ámbitos:
consulta y cooperación, derechos a la tierra y el territorio, desarrollo de los recursos
naturales, y políticas sobre conflictos relacionados con las reclamaciones de tierras
mapuches, incluida la aplicación de la Ley Antiterrorista.
92. El Relator Especial insta al Gobierno de Chile a que, en el marco de esa
estrategia nacional integrada, otorgue la prioridad y acelere el proceso de repatriación
o restitución de las tierras, entre otras cosas asignando los recursos presupuestarios
necesarios para alcanzar las actuales metas de repatriación dentro de plazos breves y
definidos.
93. El Relator Especial recomienda que todas las disposiciones que tipifiquen
delitos en la Ley Antiterrorista se conformen estrictamente al principio de legalidad.
Toda tipificación como delito de la actividad terrorista deben formularse en términos
expresos y precisos, que permitan a las personas regular su propio comportamiento.
En particular, la definición de delitos de terrorismo debe limitarse exclusivamente a
actividades que supongan o estén directamente relacionadas con el uso de violencia
letal o grave contra civiles.
94. El Relator Especial también insta al Estado de Chile a que vele por que: no
haya más detenciones de participantes en las protestas mapuches por las tierras en
aplicación de la legislación antiterrorista; no se imputen más delitos a esas personas
en aplicación de la legislación antiterrorista; se revisen las acusaciones pendientes
contra los manifestantes mapuches que están siendo juzgados en aplicación de esa
legislación, y que estos pasen a ser juzgados por delitos comunes; y que se introduzca
un mecanismo que permita la revisión de las condenas y penas impuestas a
manifestantes mapuches en aplicación de la legislación antiterrorista, para ajustar su
situación a la modificación de las políticas recomendada por el Relator Especial. Debe
otorgarse a quienes hayan sido condenados sobre la base de declaraciones de testigos
anónimos el derecho a que se revisen sus condenas, ordenando en su caso un nuevo
juicio, que se llevará a cabo de conformidad con las disposiciones del derecho penal
ordinario, sin recurrir a testimonios anónimos.
95. El Relator Especial insta a las autoridades competentes a que investiguen las
denuncias de abusos y violencia contra los pueblos indígenas por parte de agentes de
la policía, que enjuicien y sancionen a los autores de esos actos, y que proporcionen
indemnización a las víctimas o sus familiares. Además, el Relator Especial exhorta a
las autoridades competentes a que adopten las medidas necesarias para prevenir esos
actos.
96. A ese respecto, el Relator Especial recomienda que la competencia de los
tribunales militares se limite únicamente al personal militar acusado de delitos
militares. Insta al Gobierno de Chile a que cree un nuevo órgano de investigación
civil, encargado de investigar los delitos de uso excesivo de la fuerza y la violencia
cometidos contra las comunidades mapuches por agentes de Carabineros y la Policía
de Investigaciones. Ese órgano debe ser institucionalmente independiente de ambas
fuerzas, y tener la facultad de investigar y requerir el inicio y la tramitación de
actuaciones penales y disciplinarias. Debe también tener la facultad de investigar los
supuestos en que la Fiscalía Militar no ha exigido responsabilidades en los muchos
casos de violencia excesiva con respecto a los cuales no ha adoptado hasta el momento
ninguna medida efectiva.
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22 GE.14-13492
97. El Relator Especial recomienda además al Gobierno de Chile que, por conducto
del Ministerio de Justicia, vele por que se establezcan locales para que los reclusos
mapuches puedan cumplir sus penas cerca de sus comunidades. El Relator Especial
opina que esto facilitaría su reintegración pacífica en las comunidades después de su
puesta en libertad.

GE.14-13492 (S) 090514 120514*1413492*Consejo de Derechos Humanos25º período de sesionesTema 3 de la agendaPromoción y protección de todos los derechos humanos,civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,incluido el derecho al desarrolloInforme del Relator Especial sobre la promoción yprotección de los derechos humanos y las libertadesfundamentales en la lucha contra el terrorismo,Ben EmmersonAdiciónMisión a Chile* **ResumenPor invitación del Gobierno, el Relator Especial sobre la promoción y protección delos derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismorealizó una visita a Chile del 17 al 30 de julio de 2013. El Relator Especial desea dar lasgracias al Gobierno por la invitación y la excelente cooperación que le brindó.La visita se centró principalmente en la utilización de la legislación antiterrorista enrelación con las protestas de activistas mapuches dirigidas a reivindicar sus tierrasancestrales y a afirmar su derecho al reconocimiento colectivo como pueblo indígena y alrespeto de su cultura y tradiciones.El Relator Especial examina el contexto político general del conflicto y analiza elmarco legislativo nacional. Expone la importancia de una definición estricta del conceptodel terrorismo que no sea excesivamente abarcadora y observa con preocupación algunasdiscrepancias entre la Ley Antiterrorista y el respeto del principio de legalidad y delderecho a las debidas garantías procesales. También expresa profunda preocupación por el* Documento presentado con retraso.** El resumen del presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El informe propiamentedicho, que figura en el anexo del resumen, se distribuye únicamente en el idioma en que se presentó yen español.Naciones Unidas A/HRC/25/59/Add.2Asamblea General Distr. general14 de abril de 2014EspañolOriginal: inglésA/HRC/25/59/Add.22 GE.14-13492uso excesivo de la fuerza por parte de la policía (Carabineros) y la Policía deInvestigaciones en el contexto de allanamientos o redadas en comunidades mapuches, asícomo por el hecho de que no se exijan responsabilidades por esas infracciones.El Relator Especial concluye que la situación en las Regiones de la Araucanía y delBiobío es extremadamente volátil, y que la frecuencia y la gravedad de las confrontacionesviolentas se han intensificado en los últimos tres años. Insta al Gobierno de Chile a queotorgue a este tema la prioridad que merece y formula una serie de recomendacionesfundamentales en el marco de una estrategia nacional amplia e integrada para abordar lacuestión mapuche.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 3Anexo[Español e inglés únicamente]Informe del Relator Especial sobre la promoción yprotección de los derechos humanos y las libertadesfundamentales en la lucha contra el terrorismo,Ben Emmerson, acerca de su misión a ChileÍndicePárrafos PáginaI. Introducción ……………………………………………………………………………………………… 1–8 4II. Contexto de la visita…………………………………………………………………………………… 9–46 5A. Escenario político general …………………………………………………………………… 9–22 5B. Problemas identificados………………………………………………………………………. 23–28 7C. Marco legislativo ……………………………………………………………………………….. 29–46 9III. Principales conclusiones …………………………………………………………………………….. 47–82 12A. Aplicación de la legislación antiterrorista ……………………………………………… 47–54 12B. Deficiencias de procedimiento …………………………………………………………….. 55–68 13C. Uso excesivo de la fuerza por la policía ………………………………………………… 69–79 16D. Condiciones de reclusión…………………………………………………………………….. 80–82 19IV. Conclusiones y recomendaciones ………………………………………………………………… 83–97 19A. Conclusiones …………………………………………………………………………………….. 83–87 19B. Recomendaciones ………………………………………………………………………………. 88–97 20A/HRC/25/59/Add.24 GE.14-13492I. Introducción1. De conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 15/15,19/19 y 22/8, el Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanosy las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo realizó una visita oficial aChile del 17 al 30 de julio de 2013 por invitación del Gobierno.2. La visita tenía por objeto reunir información y entablar un diálogo sobre elcontenido y la aplicación de la Ley Antiterrorista (Nº 18314) y sobre el respeto del estadode derecho y la protección de los derechos humanos.3. Durante su visita, el Relator Especial mantuvo productivas reuniones con la Ministrade Justicia; el Subsecretario del Interior y un representante del programa de derechoshumanos del Ministerio; el Director General para Asuntos Multilaterales y el Director deDerechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores; así como con un representanteregional del Ministerio de Desarrollo Social. También se reunió con el Fiscal Nacional ylos Fiscales Regionales de las Regiones VIII y IX del país. Se reunió asimismo con elDefensor Nacional de la Defensoría Penal Pública y los responsables de las DefensoríasRegionales de la Araucanía y del Biobío; representantes de la Corporación de AsistenciaJudicial y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI); y con el Jefe dela Unidad de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de la Gendarmería. Entrelos miembros del poder judicial que se reunieron con el Relator Especial figuraron elPresidente de la Corte Suprema y el magistrado responsable de la coordinación de lascuestiones de derechos humanos, así como el Presidente del Tribunal Constitucional.4. El Relator Especial se entrevistó con diferentes representantes de Carabineros, comosu General Director, el Jefe del Departamento de Derechos Humanos, el Inspector Generalencargado de las VIII, IX y XIV Zonas, y los Jefes de las VIII y IX Zonas. Se reunióademás con el Jefe de la Jefatura Nacional de Delitos Contra Derechos Humanos de laPolicía de Investigaciones, y con el Jefe Regional de la Policía de Investigaciones de laAraucanía. Durante una visita al Congreso Nacional, el Relator Especial se reunió con losPresidentes de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía y de laComisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, como asítambién con el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios dela Cámara de Diputados, y con distintos diputados. Además, se reunió con la Directora ycon representantes del Instituto Nacional de Derechos Humanos.5. Durante su visita, el Relator Especial también se entrevistó con abogados,académicos, representantes de la Iglesia —como el Arzobispo de Temuco— asociacionesde víctimas de la violencia rural, representantes del sector privado y organizaciones de lasociedad civil, incluidas organizaciones no gubernamentales (ONG). Además, se reunió conun importante número de representantes de diferentes lof (comunidades o unidadesterritoriales mapuches).6. El Relator Especial visitó tres centros de privación de libertad —las cárceles de laciudad de Temuco, de Angol, y El Manzano de Concepción— donde se encuentranrecluidas personas por delitos vinculados con las protestas mapuches, tanto condenadascomo en espera de juicio. El Relator Especial se entrevistó en privado con varios presosmapuches.7. Además, celebró consultas con organismos pertinentes de las Naciones Unidas,como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Fondo de las NacionesUnidas para la Infancia y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. ElRelator Especial desea dar las gracias al sistema de las Naciones Unidas, en particular a laOficina Regional para América del Sur de la Oficina del Alto Comisionado de las NacionesA/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 5Unidas para los Derechos Humanos, con sede en Santiago, por el valioso apoyo que leprestó durante toda su visita.8. El Relator Especial agradece al Gobierno de Chile la invitación y el enfoqueconstructivo y cooperativo con el que todos los representantes gubernamentales acogieronla visita.II. Contexto de la visitaA. Escenario político general9. La visita del Relator Especial a Chile se centró en la utilización de la legislaciónantiterrorista en relación con las protestas de activistas mapuches dirigidas a reivindicar sustierras ancestrales y afirmar su derecho al reconocimiento colectivo como pueblo indígenay al respeto de su cultura y tradiciones. En 2003, el entonces Relator Especial sobre losderechos de los pueblos indígenas afirmó que no debían imputarse delitos utilizados enotros contextos (“amenaza terrorista”, “asociación delictuosa”) por actos relacionados conla lucha social por la tierra y las legítimas reclamaciones indígenas(E/CN.4/2004/80/Add.3, párr. 70).10. Las protestas mapuches por las tierras se han caracterizado en general por laocupación de predios, así como por incendios intencionales y otros ataques contrapropiedades agrícolas, forestales e industriales relacionadas con la colonización comercialdel territorio mapuche. Sin embargo, en los últimos años, la escala, frecuencia e intensidadde esos incidentes ha aumentado, en parte debido al lento avance del plan estatal para larepatriación del territorio mapuche.11. La situación actual de los pueblos indígenas en Chile es el producto de una largahistoria de marginación, discriminación y exclusión, vinculada principalmente a diversasformas opresivas de explotación y despojo de sus tierras y recursos que se remontan alsiglo XVI y que llegan hasta nuestros días (E/CN.4/2004/80/Add.3, párr. 8). Los problemasque afrontan actualmente los pueblos indígenas no pueden entenderse sin una referencia ala historia de sus relaciones con la sociedad chilena (ibid.). El Relator Especial expuso muydetalladamente esa cuestión en la declaración que formuló al concluir su visita1.12. El grupo indígena más numeroso del país es el pueblo mapuche, que se concentra enel sur, en las Regiones de la Araucanía y del Biobío, y se subdivide en varios gruposterritoriales indígenas. Un importante grupo de mapuches también vive en una situación derelativa pobreza en el área metropolitana de Santiago.13. Por conducto de sus reuniones con representantes de las comunidades mapuches, elRelator Especial supo que la religión y cultura mapuches se basan en su relación con suentorno natural y en el principio del respeto por todos los seres vivos. Por lo tanto, sectoresde los mapuches consideran que la ocupación y la explotación comercial de sus tierrasancestrales, con las consecuencias ambientales adversas que se derivan de su uso comercialintensivo, constituye una agresión a sus valores esenciales e incluso a su propio derecho aexistir.14. Desde la primera ocupación de territorio mapuche a fines del siglo XIX, el Estadode Chile ha invadido progresivamente las tierras ancestrales de los mapuches. Esa invasiónprosiguió de forma prácticamente ininterrumpida con la venta de tierras ancestrales parafines comerciales, frecuentemente por sumas inferiores a su valor real. Ahora se ha llegado1 Puede consultarse en www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13598&LangID=S.A/HRC/25/59/Add.26 GE.14-13492al punto en que las comunidades rurales mapuches que han sobrevivido han sidodesplazadas a tierras relativamente improductivas, frecuentemente en zonas aisladas de lasRegiones de la Araucanía y del Biobío. En general, se trata de comunidades empobrecidas,rodeadas de actividades agrícolas y forestales comerciales y otras actividades económicasque, en su opinión, explotan los recursos naturales de sus tierras. Provoca granresentimiento en los mapuches que esas actividades se lleven a cabo en su territorioancestral, a la vista de las comunidades desposeídas. El Relator Especial visitó algunas deesas comunidades y observó personalmente las condiciones de vida desfavorables en lasque deben vivir muchos de los mapuches de las zonas rurales.15. La deuda histórica del Estado de Chile con el pueblo mapuche se describe en elinforme de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas,publicado en octubre de 2008. No obstante, si bien el informe recomendó la expropiación(mediando indemnización) de tierras mapuches a la comunidad de colonos y su repatriacióna los mapuches, hasta ahora el Estado ha rechazado esa propuesta. En cambio, este haestablecido un programa regional destinado a volver a comprar terrenos relativamentepequeños a las comunidades de colonos, y a prestar subsidios regionales limitados a lascomunidades mapuches, con el fin de permitirles hacer un uso eficaz de la tierra. Hasta2010 el proceso de repatriación —administrado por la CONADI— fue lento, arbitrario, yconsiderado en gran medida ineficaz por los mapuches. Esto se debió, en parte, a ladeficiente administración de la CONADI, sumada a la especulación inmobiliaria demiembros de la comunidad de colonos, que elevó el precio de compra por hectárea yretardó el proceso de repatriación.16. Durante los dos últimos años, la CONADI ha adoptado una serie de medidas paraacelerar el proceso de repatriación y ha logrado estabilizar el valor de mercado de lastierras. Según la información recibida, el presupuesto total de la CONADI aumentó de124 millones de dólares de los Estados Unidos en 2010 a 181 millones en 2013. En lo querespecta al fomento de la producción, en 2011, 26.300 familias participaron en el Programade Desarrollo Territorial Indígena del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario. Enaños anteriores, ese Programa solo había llegado a 3.000 familias (CERD/C/CHL/19-21,párrs. 200 a 202). No obstante, durante una reunión con el Relator Especial, representantesde la CONADI reconocieron que el presupuesto asignado para ese fin era marcadamenteinsuficiente, y que con el actual presupuesto pasarían varias décadas antes de poderproceder incluso a la devolución de las tierras ya asignadas. Posteriormente, el Gobierno deChile rectificó esa afirmación y calculó que el proceso de devolución de las tierrasasignadas llevaría alrededor de seis años.17. Otro tema que preocupa particularmente al Relator Especial es la falta dereconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, a pesar de las obligacionesinternacionales de Chile. A ese respecto, toma nota de las diferentes iniciativas de reforma,pero observa que las organizaciones que representan a los pueblos indígenas han criticadoesas iniciativas por haber sido formuladas sin su consulta o participación previa.18. El Relator Especial ha tomado nota debidamente de las diferentes iniciativasadoptadas por el Gobierno de Chile para mejorar la consulta y participación de los pueblosindígenas (véase CCPR/C/CHL/6, párrs. 144 a 147). Entre estas se cuentan elestablecimiento por la CONADI de una unidad dedicada a la labor relativa al ConvenioNº 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenasy tribales en países independientes y el inicio, el 8 de marzo de 2011, de la Consulta sobreA/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 7Institucionalidad Indígena, que tiene por objeto abordar tres grandes áreas temáticas2. Elproceso de consulta se suspendió luego a solicitud de representantes de los dirigentes de lascomunidades indígenas y algunos políticos. El Relator Especial entiende que la decisión desuspender el proceso se basó sobre todo en la necesidad de centrarse inicialmente enestablecer mecanismos y procedimientos para la consulta indígena y encuentra alentadora lareciente aprobación de un nuevo reglamento para dicha consulta (véaseA/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 48 a 60).19. A pesar de esos avances, el Relator Especial comparte las preocupacionesexpresadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre la lentitudde los progresos para instaurar un mecanismo efectivo de consulta de los pueblos indígenasy de fomento de su participación, de acuerdo con las normas internacionales(CERD/C/CHL/CO/19-21, párr. 12).20. El Relator Especial también desea destacar la falta de consenso político acerca de silas protestas mapuches por las tierras pueden o deben ser etiquetadas de terrorismo. ElRelator Especial se reunió con representantes políticos electos del Gobierno y de laoposición que tienen un interés especial en el tema. Es evidente que, en Chile, la opiniónpolítica se encuentra profundamente dividida en lo que respecta al uso de la legislaciónantiterrorista contra los mapuches, y que esa polarización ha dificultado el avance hacia unaaplicación coherente y cabal de dicha legislación. Algunos opinan que la legislaciónantiterrorista se debería reforzar y aplicar con mayor frecuencia, para lo cual se hapropuesto legislación.21. La opinión contraria es que la legislación antiterrorista no tiene cabida alguna en lacuestión mapuche; que las protestas mapuches no han adoptado la forma de actosreconocibles como terrorismo; que el uso de la legislación antiterrorista en conexión con lasprotestas mapuches por las tierras va en detrimento de la promoción de una soluciónpacífica de la cuestión mapuche; y que, en el peor de los casos, representa una forma deetiquetado que apunta a deslegitimar la causa del pueblo mapuche. Esta opinión cuenta conel apoyo, en mayor o menor grado, de los políticos electos del Gobierno y de la oposiciónmás estrechamente vinculados con los electores de las Regiones de la Araucanía y delBiobío y, por tanto, más cercanos al problema.22. El único punto en el que todos coinciden es que la aplicación actual de la LeyAntiterrorista es insatisfactoria e incoherente. El Relator Especial no encontró ningúninterlocutor (aparte de los fiscales) que expresara satisfacción con el actual estado de cosas.B. Problemas identificados23. Chile ha suscrito la Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo,aprobada por unanimidad por los Estados Miembros el 8 de septiembre de 2006, en virtudde la resolución 60/288 de la Asamblea General, y recientemente reafirmada en suresolución 66/282, de junio de 2012. La Estrategia es un instrumento mundial destinado apotenciar los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales de lucha contra elterrorismo, por medio de la cual todos los Estados Miembros han acordado un enfoqueestratégico común del tema. La Estrategia no se limita a enunciar claramente el mensaje deque el terrorismo es inaceptable en todas sus formas y manifestaciones. También tiene por2 Estas áreas temáticas son: a) la definición de un procedimiento de consulta y participación, incluido elreglamento de participación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; b) el proyecto dereforma constitucional por el que se reconoce a los pueblos indígenas; y c) la creación de una agenciade desarrollo indígena y de un consejo de pueblos indígenas.A/HRC/25/59/Add.28 GE.14-13492objeto adoptar medidas prácticas individuales y colectivas para prevenirlo y luchar contraél3.24. El primer pilar de la Estrategia exige a todos los Estados que dediquen los esfuerzosnecesarios a hacer frente a las condiciones que favorecen la propagación del terrorismo y elextremismo violento. Su idea central es que es imposible contrarrestar eficazmente lapropagación del extremismo violento solo con medidas de represión. En efecto, laexperiencia colectiva de los Estados Miembros demuestra que una aplicación excesiva ydiscriminatoria de esas medidas agrava la amenaza del extremismo violento y escontraproducente. De conformidad con el primer pilar de la Estrategia, los Estados no solodeben hacer frente a las manifestaciones de la violencia social y política, sino también a suscausas fundamentales. Todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas, incluidoChile, han llegado al consenso de que, entre las condiciones que favorecen la propagaciónde la violencia y el extremismo por motivos políticos figuran los conflictos regionales delarga data, como los conflictos por las tierras, la mala gobernanza, las violaciones de losderechos humanos, la discriminación jurídica, y la exclusión política, económica yeducativa.25. El Relator Especial señala que todos esos factores están presentes en las condicionesque subyacen a las protestas mapuches por las tierras. Las reclamaciones históricas, una vezreconocidas, deben recibir una respuesta eficaz y rápida. Cuando las políticas estatalesdespiertan expectativas que luego no se concretan debido a la falta de recursos y a la malagestión de funcionarios públicos, siempre existe el riesgo de que las protestas den lugar adisturbios generalizados. La exclusión política y económica como la que aún sufre elpueblo mapuche es una causa reconocida del extremismo violento. La responsabilidad deatender a estas cuestiones corresponde directamente al Estado. Desde el restablecimiento dela democracia, ningún Gobierno, con independencia de su tendencia política, ha asignado aeste tema la prioridad que merece. El Relator Especial destaca que el Estado chileno tieneel deber de impulsar una solución pacífica y justa de la cuestión mapuche. Se trata de undeber del Gobierno no solo para con los mapuches, sino también para con las comunidadesde colonos en las zonas rurales de la Araucanía y el Biobío; las fuerzas del orden de esasregiones, a las que el Estado confía el mantenimiento de la paz; y la comunidad en generalde esas zonas, que tiene derecho a esperar del Estado que cumpla eficazmente y sindiscriminación sus funciones de administración pública, respetando los principios de lademocracia representativa.26. Como ya se ha señalado, la escala, frecuencia e intensidad de las protestas mapuchesse han incrementado en los últimos años. Se han registrado agresiones cada vez másfrecuentes contra agentes de Carabineros, percibidos en el pasado por sectores de lacomunidad mapuche como parciales y como instrumento de la represión del Estado. Almenos un agente de Carabineros resultó muerto y muchos más han sido víctimas deagresiones potencialmente letales. Un hecho particularmente alarmante fue la muerte, enenero de 2013, del matrimonio Werner Luchsinger y Vivian Mackay durante el incendiointencional de su fundo. Este se vio precedido por una serie de ataques sin víctimasmortales contra bienes pertenecientes a miembros de su familia extendida, que se hadedicado por muchos años a la agricultura comercial a gran escala en la región.27. El Relator Especial observa que la comunidad de colonos se encuentra tambiénprofundamente insatisfecha con la estrategia política seguida hasta el momento por elEstado en sus esfuerzos por resolver el tema mapuche. Durante las reuniones conorganizaciones de víctimas de la violencia rural, los pequeños propietarios se quejaronenérgicamente de que las indemnizaciones previstas eran insuficientes para permitirlesreasentarse en otro lugar del país en condiciones de vida y trabajo comparables a las que3 Puede consultarse información sobre la Estrategia en www.un.org/en/sc/ctc/action.html.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 9previamente disfrutaban. Otros, incluidos representantes de intereses comerciales en laregión, se quejaron de que la falta de voluntad política del Gobierno central para buscar yponer en práctica una solución duradera al problema dejaba desprotegidas a suscomunidades y empresas. En toda la visita del Relator Especial, ninguna de las partesinteresadas de las Regiones de la Araucanía y del Biobío expresó satisfacción con losesfuerzos del Gobierno central para hacer frente a la cuestión.28. El Relator Especial considera que la situación en la Araucanía y sus alrededores esvolátil y puede convertirse en un conflicto regional de gran envergadura salvo que seadopten medidas urgentes para hacer frente no solo a las manifestaciones de la violenciasino también a sus causas fundamentales. Todos los interlocutores al corriente de lasituación coincidieron en que, si bien actualmente los autores de los actos de violencia sonpocos, el grado de aprobación tácita de sus acciones es potencialmente mucho mayor entrelas comunidades mapuches. El Relator Especial opina que el riesgo de que el conflicto seintensifique es muy real y que es imprescindible que el Estado chileno adopte medidasurgentes para hacer frente a la situación antes de que se salga de control. Al mismo tiempo,el Relator Especial reitera que las personas y los pueblos indígenas deben velar siempre porque sus declaraciones y manifestaciones se lleven a cabo en forma pacífica y respeten losderechos humanos de los demás.C. Marco legislativo1. Derechos humanos y otras obligaciones internacionales29. Chile es Estado parte en los tratados fundamentales de derechos humanos y cooperapermanentemente con los órganos de tratados internacionales de derechos humanos, entreotras cosas presentando puntualmente sus informes, esforzándose por aplicar susrecomendaciones, y adecuando su legislación interna a los instrumentos internacionales.También ha dado cumplimiento a las recomendaciones y sentencias de los órganosinteramericanos de derechos humanos (véase A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 15 a 17).30. La voluntad política del Gobierno de combatir eficazmente el terrorismo se pone demanifiesto en el número de instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo enlos que Chile es Estado parte. Hasta la fecha, el Gobierno ha suscrito 14 de los 16instrumentos internacionales de lucha contra ese flagelo.31. En 2008, Chile ratificó el Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas ytribales en países independientes por lo que, de conformidad con las normasinternacionales, el Gobierno debe dar inicio a un proceso de consulta y participaciónindígena (véase A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párr. 58).2. Marco legislativo nacional32. En 1993 se promulgó en Chile la Ley Indígena (Nº 19253), que consagra losderechos de los pueblos indígenas, establece su marco institucional público propio, ypromueve la ejecución de políticas públicas de restitución y protección de las tierras y losrecursos hídricos, de desarrollo productivo, y de afirmación de sus valores culturales yeducativos. Para hacer efectivas sus disposiciones, la Ley creó la CONADI, organismopúblico descentralizado y dotado de sus propios recursos encargado de promover, coordinary aplicar medidas estatales de fomento del desarrollo integral de las personas ycomunidades indígenas (A/HRC/WG.6/5/CHL/1, párrs. 48 y 49). En 2012, Chile aprobó laLey Nº 20609, que establece medidas de lucha contra la discriminación (LeyAntidiscriminación).A/HRC/25/59/Add.210 GE.14-1349233. La Ley general que rige la lucha contra el terrorismo en Chile, Ley Nº 183144(conocida como “Ley Antiterrorista”) fue promulgada el 17 de mayo de 1984 por ladictadura militar del General Augusto Pinochet, con el claro propósito de castigarduramente cualquier rebelión contra el régimen.34. La Ley se modificó considerablemente en 1991, 2002, 2003, 2010 y 2011. En virtudde la reforma de 2002, se otorgaron facultades de investigación y procesamiento a laFiscalía (Ministerio Público), tras la reforma de la justicia penal que se llevó a cabo en elpaís en 2000.35. La revisión de 2010 fue el resultado de una huelga de hambre iniciada en julio deese año por 34 detenidos mapuches procesados en aplicación de esa norma por delitosrelacionados con protestas sociales y destinada a exponer a la opinión pública la falta de lasdebidas garantías procesales en sus juicios. Finalmente, un tribunal penal condenó a 4 delos mapuches imputados en esa causa. Si bien la Ley Antiterrorista no se invocó en el fallo,el juicio abarcó elementos de dicha norma, como la utilización de declaraciones de testigosanónimos (testigos protegidos).36. En octubre de 2010, el Gobierno y los mapuches llegaron a un acuerdo por el cual elprimero se comprometía a “desistirse de todas las querellas por delitos de terrorismo yreplantear tales acciones bajo las normas del derecho penal común”5. Sin embargo, elGobierno y el Ministerio Público han seguido aplicando la Ley Antiterrorista en ese tipo decasos, ya sea invocándola o utilizando las ventajas procesales que otorga durante lainvestigación6.37. Como parte del acuerdo, el Gobierno también se comprometió a seguir impulsandoen el Congreso Nacional reformas del Código de Justicia Militar para que los civiles fueranjuzgados ante tribunales ordinarios, evitando el doble enjuiciamiento, y ajustándolo alprincipio del respeto de las garantías procesales. Con tal fin, el Gobierno presentó unproyecto de ley al Congreso en octubre de 2013. El Parlamento aprobó una ley quemodificó parcialmente la competencia de los tribunales militares, excluyendo de esta a losciviles y los menores de edad (Ley Nº 20.477)7.38. Junto con el compromiso del Gobierno de desistir de las causas por delitos deterrorismo ya mencionadas, el 8 de octubre de 2010 se publicó en el Diario Oficial la LeyNº 204678, por la que se introdujeron modificaciones en la Ley Antiterrorista (Nº 18314).Entre otras cosas, se eliminó la presunción del ánimo terrorista prevista para ciertassituaciones, se estableció el derecho limitado de la defensa a preguntar a los testigosanónimos, y se excluyó a los menores de edad del alcance de esa Ley9. Al parecer, estotambién se tradujo en la libertad provisional de un número considerable de imputados enespera de juicio.4 Puede consultarse en www.leychile.cl/Navegar?idNorma=29731.5 Texto del acuerdo concluido en Concepción el 1 de octubre de 2010.6 Entre los juicios de miembros de la comunidad mapuche en los que el Ministerio Público ha seguidoinvocando la legislación antiterrorista figuran: la causa RUC 0900969218-2 (Peaje Victoria); la causaRUC 0900697670-8 (Tur-Bus o By Pass Grande, Temuco); y la causa RUC 0910021481-1 (FundoBrasil).7 De conformidad con las disposiciones transitorias de esa Ley, las causas de mapuches que seestuvieran tramitando ante tribunales militares debían ser transferidas a la justicia ordinaria en unplazo no superior a los 60 días de la entrada en vigor de la norma.8 La Ley Nº 20467 puede consultarse en www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1017644.9 El Gobierno enumeró las principales modificaciones de la Ley Antiterrorista en su último informeperiódico al Comité de Derechos Humanos (CCPR/C/CHL/6, párrs. 87 y 88).A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 1139. Debido a que el sistema judicial interpretó erróneamente esa segunda reforma ysiguió aplicando Ley Antiterrorista a menores de edad10, esta fue nuevamente modificadaen junio de 2011 por conducto de la Ley Nº 20.519, que añadió un segundo y tercer párrafoal artículo 1 de la Ley Antiterrorista, excluyendo claramente de su aplicación a los menoresde edad.3. Definición del delito de terrorismo40. El Relator Especial coincide con su predecesor en que, a falta de una definicióninternacional integral del delito de terrorismo, las disposiciones nacionales de lucha contraese fenómeno deben ajustarse a una caracterización que comprende tres condicionesacumulativas y según la cual un acto, para ser calificado de terrorismo, deberá:a) Cometerse contra miembros de la población en general, o sectores de esta,con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves, o de tomar rehenes;b) Cometerse con el propósito de provocar un estado de terror, intimidar a unapoblación, u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o aabstenerse de realizarlo;c) Reunir todos los elementos de la definición legal de un delito grave11.41. Este enfoque también se refleja en la resolución 1566 (2004) del Consejo deSeguridad, que presenta orientaciones adicionales sobre los actos que pueden calificarse dedelitos de terrorismo con arreglo al inciso c), refiriéndose a los convenios, las convencionesy los protocolos internacionales vigentes en materia de terrorismo.42. Además, toda ley que proscriba el terrorismo debe respetar el principio de legalidadconsagrado en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,aplicarse únicamente a la lucha contra el terrorismo y cumplir el principio de nodiscriminación (A/HRC/10/3/Add.2, párr. 6; véase también A/HRC/16/51, párrs. 26 a 28).43. El Relator Especial opina que la definición de terrorismo de la legislación chilena esmuy amplia, y se basa en probar que se ha cometido un delito principal (como incendiointencional) en combinación con el ánimo necesario de generar temor en la población y asíinfluir en la política del Gobierno. A ese respecto, el Relator Especial señala que laComisión Interamericana de Derechos Humanos, habiendo examinado específicamente lamodificación relativa a la conducta terrorista, concluyó que “los tipos de la Ley Nº 18314contrarían en su formulación el principio de legalidad”12. La Comisión concluyó ademásque, “si bien se ha aprobado una nueva ley por el Congreso de Chile, las reformaslegislativas no han significado hasta la fecha un cambio sustantivo en la tipificación de lasconductas terroristas que le haga compatible con el principio de legalidad consagrado en[…] la Convención Americana”13.44. El Relator Especial observa con preocupación que la modificación de 2010 nodefine el bien jurídico protegido y mantiene una referencia a derechos y conductas yaprevistos y protegidos por el derecho penal común, incluido el delito de incendiointencional en un lugar deshabitado. Coincide con la Comisión cuando señala que la10 El Ministerio Público siguió aplicando la Ley Antiterrorista a menores de edad en al menos cuatrocasos (Cristián Alexis Ayupan Morales, José Antonio Ñirripil Pérez, Luis Humberto MarileoCariqueo y Patricio Queipul Millano).11 En el documento A/HRC/16/51 se enumeran diez esferas de mejores prácticas de lucha contra elterrorismo; en la práctica 7 figura la definición modelo de terrorismo.12 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 176/10, casos 12.576, 12.611 y 12.612,párr. 152.13 Ibid., párr. 154.A/HRC/25/59/Add.212 GE.14-13492normativa antiterrorista chilena, “al permitir una interpretación que incluye bajo la rúbricade terrorismo conductas que atenten exclusivamente contra la propiedad, da lugar aambigüedad y confusión sobre lo que el Estado reprocha penalmente como delitoterrorista”14.45. Cabe notar que en el momento de la redacción del presente informe, el caso NorínCatrimán y Pichún Paillalao c. Chile está siendo examinado por la Corte Interamericana deDerechos Humanos15. Este caso se refiere, entre otras controvertidas y presuntasvulneraciones de derechos señaladas por la Comisión Interamericana, a la igualdad y la nodiscriminación en la aplicación de la legislación antiterrorista.46. Si bien esta forma de definición no es exclusiva de Chile, preocupa al RelatorEspecial que otorgue una amplia discreción al fiscal, lo que puede traducirse en unaaplicación impredecible y arbitraria y, por lo tanto, en posibles abusos. El Relator Especialse dedicó a examinar cómo se había aplicado esta legislación en los hechos.III. Principales conclusionesA. Aplicación de la legislación antiterrorista47. Antes de su visita, se informó al Relator Especial del compromiso asumido en añosanteriores por el Gobierno y comunicado a los órganos de derechos humanos de no aplicarla Ley Antiterrorista a causas vinculadas con los movimientos sociales mapuches16. De esecompromiso tomó nota el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenasquien, en 2009, hizo un llamado a las autoridades competentes para que lo cumplieran(A/HRC/12/34/Add.6, párr. 61).48. Durante su visita, el Relator Especial comprobó que la legislación antiterroristahabía sido invocada por los fiscales locales y el Ministerio del Interior y Seguridad Públicaen un total de 19 casos emblemáticos, contra 108 personas. Las estadísticas demuestran quelas protestas mapuches representan la gran mayoría de los procesamientos con arreglo a lalegislación antiterrorista. Los restantes se relacionan con la colocación de bombas oexplosivos en la zona metropolitana de Santiago por movimientos anarquistas oantisistema. Además, las estadísticas oficiales de la Fiscalía Nacional indican que, en 2010y 2011, se acusó a 48 personas en aplicación de la Ley Antiterrorista, 32 de las cualesestaban relacionadas o pertenecían a comunidades de los pueblos indígenas17.49. El Relator Especial también examinó las estadísticas regionales y concluyó que en elperíodo 2008-2012, hubo un total de 843 causas en la IX Región (de la Araucanía)vinculadas con las protestas mapuches (“conflicto mapuche”), la mayoría de las cuales seregistraron en los distritos de Collipulli (548) y Temuco (104). De las 300 causas de 2012,218 se registraron en Collipulli, 32 en Angol y 20 en Temuco. Según la informaciónrecibida, en solo 5 de las 843 causas se imputaron delitos de terrorismo. En la VIII Región(del Biobío) hubo un total de 113 causas “relacionadas con los mapuches” entre 2004 y14 Ibid., párr. 141.15 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó el documento del caso contra Chile a laCorte Interamericana de Derechos Humanos el 7 de agosto de 2011. La Corte celebró una audienciapública sobre el caso en su 99º período de sesiones (mayo de 2013).16 El Relator Especial observa que la nueva Presidenta electa ha expresado públicamente su firmecompromiso de no aplicar la Ley a las reivindicaciones sociales de los pueblos indígenas. VéasePrograma de Gobierno 2014-2018: Michelle Bachelet, pág. 174. Puede consultarse enhttp://michellebachelet.cl/programa/.17 Fiscalía Nacional, Oficio Nº 505/2011, de 25 de agosto de 2011.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 13principios de 2013, en 2 de las cuales se imputaron delitos de terrorismo. Según lasestadísticas, hubo un total de 7 causas en la X Región (de Los Lagos) y XVI Región (deLos Ríos) vinculadas con las protestas mapuches, en ninguna de las cuales se imputarondelitos de terrorismo.50. No obstante, el Relator Especial señala que esas estadísticas no incluyen las causasen las que la legislación antiterrorista se aplicó en las primeras etapas de la investigación,con las ventajas procesales adicionales que se describen abajo, y en que las acusaciones sesustituyeron posteriormente por las de delitos tipificados en la legislación penal común.51. El Relator Especial señala también que, en los casos en que un Estado mantiene unadefinición legal amplia y subjetiva del terrorismo, constituye una salvaguardia mínima yesencial contra el abuso que existan criterios objetivos para el ejercicio de la discreción delfiscal y un consenso acerca de las formas de protesta que pueden calificarse correctamentede actos de terrorismo. El Relator Especial considera que en Chile no existen actualmenteesos criterios objetivos ni ese consenso.52. En una serie de reuniones con representantes de la Fiscalía Nacional, fiscalíasregionales y el Ministerio del Interior, el Relator Especial procuró identificar los criteriosobjetivos adoptados para determinar cuáles protestas se ajustan a la definición legal delterrorismo y cuáles no. Las diversas justificaciones planteadas han sido subjetivas ycarentes de rigor legal. Así lo confirma una comparación de las causas en las que se hanimputado delitos de terrorismo con aquellas en las que no. Es imposible distinguir una líneadivisoria clara y coherente entre las causas en las que se han imputado delitos comunes(como incendio intencional, tentativa de homicidio y delitos con armas de fuego) y aquellasen las que se ha invocado la Ley Antiterrorista a fin de obtener una condena más dura y darmayores ventajas procesales al fiscal.53. Además de la falta de criterios jurídicos objetivos, no hay un consenso político sobrela cuestión de si las protestas mapuches por las tierras pueden o deberían etiquetarse deterrorismo, como se describió en los párrafos 20 a 22 del presente documento. En unasituación tan políticamente polarizada y legalmente insatisfactoria, es deber del RelatorEspecial expresar sus conclusiones y recomendaciones sobre la materia.54. Por una parte, no cabe duda de que la Ley Antiterrorista ha sido utilizadadesproporcionadamente en contra de imputados por delitos relacionados con las protestasmapuches por las tierras. El Gobierno central y los fiscales públicos insistieron en que esono equivalía a estigmatizar al pueblo mapuche o a caracterizar a todas las protestas políticasmapuches como una campaña de terrorismo, sino que respondía a la aplicación de criterioslegales a los hechos, en cada caso particular. Sin embargo, ante falta de un criteriocoherente y objetivo para invocar la Ley Antiterrorista y la existencia de obviasincoherencias en su aplicación, es necesario justificar que esa Ley se siga aplicando en unasituación política tan volátil. En particular, dado el potencial de las acusaciones deterrorismo para aumentar el nivel de tensión en relación con el tema mapuche y suscitar elantagonismo de los sectores más activos de la comunidad mapuche, es preciso examinar siel derecho penal ordinario ofrece herramientas suficientes para mantener el orden público, ypara proteger y defender los derechos de las víctimas de la violencia rural.B. Deficiencias de procedimiento55. En las causas en las que se ha invocado la Ley Antiterrorista, se ha utilizadoinvariablemente en asociación con un delito principal, perseguible con arreglo a lalegislación penal ordinaria. Cuando se invoca esa Ley, el imputado está sujeto a una seriede importantes desventajas procesales y sustantivas. Entre ellas se cuentan el uso deA/HRC/25/59/Add.214 GE.14-13492testigos de cargo “anónimos” o no identificados18 y facultades especiales de investigación,incluidas escuchas telefónicas e interceptación de la correspondencia, como correoselectrónicos y otras comunicaciones19.56. En lo que respecta a la detención, el Relator Especial supo que, en virtud del derechopenal ordinario, una persona puede permanecer en detención policial durante 24 horas antesde comparecer por primera vez ante el tribunal (este plazo puede ampliarse hasta por tresdías). Sin embargo, en los casos de terrorismo, el juez puede ampliar (y habitualmenteamplía) ese plazo hasta por diez días20. El Relator Especial concluyó que el procedimientopara decidir esas detenciones no es contradictorio y que la defensa rara vez tiene laoportunidad de recurrir esa ampliación ante el juez.57. Durante su visita, el Relator Especial escuchó denuncias de que sospechososmapuches habían sido torturados o sufrido otros malos tratos durante esa detenciónampliada, para forzarlos a firmar una confesión. Si bien no se encontraba en condiciones deinvestigar esas denuncias, el Relator Especial señala que la brevedad de los plazos de ladetención policial tiene por objeto prevenir la tortura y los malos tratos a los sospechososdurante el interrogatorio.58. También se informó al Relator Especial que, tras su detención por la policía, unapersona imputada en aplicación de la legislación antiterrorista tendrá que esperar en generalseis meses antes de que sus abogados reciban las pruebas y declaraciones que sustentan lasacusaciones21, tiempo durante el cual la preparación de la defensa se ve considerablementedificultada. En comparación, ese período es en general de 28 días cuando no se trata de undelito de terrorismo.59. Debido a que la pena por delitos de terrorismo es mucho más larga que la pena porel delito principal conexo, la probabilidad de que se dicte la libertad provisional es, porconsiguiente, menor. Más aún, la Constitución contiene una disposición especial aplicable alos delitos de terrorismo que exige una decisión unánime de los tres jueces que examinencualquier apelación contra una decisión de prisión preventiva como condición previa parala puesta en libertad. Si la mayoría de los jueces (ministros) de la Corte de Apelación estána favor la libertad provisional pero uno está en contra, el imputado permanecerá detenido.Esto ha dado lugar a quejas de que muchos activistas mapuches han permanecido en prisiónpreventiva durante largos períodos. En algunos casos, esas mismas personas han sidoabsueltas de las acusaciones de terrorismo en el juicio.60. En sus reuniones con el Relator Especial, los fiscales argumentaron que seguirusando la Ley Antiterrorista para investigar ciertos delitos cometidos durante las protestasmapuches podía justificarse por los métodos especiales de investigación previstos en esanorma, tal como se menciona en el párrafo 55 del presente documento. Sin embargo, tras unanálisis detallado, el Relator Especial no encontró convincentes esas justificaciones.61. El Relator Especial observa que la facultad de obtener autorización parainterceptaciones telefónicas y de otras comunicaciones no se limita a los delitos imputadosen aplicación de la legislación antiterrorista. Los delitos principales más graves (comoincendio intencional con resultado de muerte) también pueden dar lugar a la autorizacióndel uso de esa técnica investigativa. En el caso de los delitos comunes, el uso deinterceptaciones depende de su gravedad. Cabe concluir que la intención del Parlamento eraque esos métodos, que suponen una intrusión en las comunicaciones privadas, solo18 Artículos 15, 16, 17 y 18 de la Ley Nº 18314, en los que se definen los testigos cuya identidadpermanece oculta (o testigos con identidad protegida).19 Ibid., art. 14.20 Ibid., art. 11, párr. 1.21 Ibid., art. 21.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 15pudieran utilizarse para investigar los delitos más graves. Sin embargo, un delitocomparativamente menos grave (como incendio intencional contra la propiedad) conllevaráel uso de esas formas más invasivas de investigación si se califica de delito de terrorismo.Por consiguiente, centrando las investigaciones y los procesamientos en el acto delictivoprincipal imputado, calificándolo de delito común, se mantendría y respetaría el equilibrioprevisto por el Parlamento (que limita las interceptaciones a los delitos más graves).62. La segunda medida probatoria especial prevista en la legislación antiterrorista es eluso de testigos anónimos. Esto ha motivado una profunda controversia en el contexto deltema mapuche y una de las principales críticas de órganos nacionales e internacionales. Eluso de testigos anónimos representa una considerable desventaja para la defensa durante eljuicio, ya que el abogado defensor no puede cuestionar eficazmente la credibilidad deltestigo. Las modificaciones de 2010 establecieron el derecho del imputado a dirigir “lasinterrogaciones tendientes a establecer su credibilidad o acreditación y a esclarecer loshechos sobre los cuales depone, siempre que dichas preguntas no impliquen un riesgo derevelar su identidad”22.63. Se informó al Relator Especial que esta disposición se interpreta de manera estrictapara impedir toda pregunta que pueda exponer las vulnerabilidades del testigo (en cuanto asu fiabilidad o parcialidad), lo que dificulta una defensa eficaz. Según la información de laque dispone el Relator Especial, no hay una norma que impida al tribunal basarse en ladeclaración de un testigo anónimo como motivación única o fundamental para imponer unacondena. Lo que quizás es más grave, el fiscal no tiene la obligación expresa de investigarla credibilidad de un testigo anónimo y de comunicar los resultados de esa investigación alimputado.64. El derecho internacional de los derechos humanos, en particular el artículo 14 delPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos23 protege el derecho a un procedimientocontradictorio e imparcial para juzgar todos los delitos. Si bien el uso de testigos anónimosno infringe automáticamente ese derecho, las normas internacionales exigen que lasdivergencias con respecto a un procedimiento plenamente contradictorio y público sereduzcan al mínimo absoluto; que el anonimato se justifique clara y específicamente por lanecesidad de proteger la seguridad física del testigo contra las represalias; y que la falta deequidad para con el imputado se contrarreste mediante garantías procesales que asegurenque la imparcialidad del proceso no se vea injustificadamente comprometida. Entre esoscontrapesos puede figurar una norma que impida basarse en un testimonio anónimo comomotivación única o fundamental para imponer una condena y que refuerce expresamente laobligación de investigar y comunicar a la defensa cualquier hecho que tienda menoscabar lafiabilidad o credibilidad del testigo anónimo.65. Al parecer, ninguna de estas salvaguardias se ha previsto en la legislaciónantiterrorista chilena. Se ha informado de casos en que el uso de testigos anónimos ha sidola motivación única o fundamental para imponer una condena; y el fiscal no estáexpresamente obligado a investigar y comunicar los hechos que menoscaben la credibilidaddel testigo (más allá del habitual principio de objetividad). Existe por tanto un riesgo obviode falta de equidad procesal, que trae aparejado el peligro de cometer errores judiciales.66. La Corte Suprema ha criticado el uso inapropiado de testigos anónimos en un casode protesta mapuche en 2011, señalando que el fiscal de la causa había otorgado beneficiosa cambio de la declaración, lo que invalidaba la prueba testimonial. Esa dura crítica del usode testigos anónimos en tales casos fue reiterada por altos funcionarios del poder judicial ensus entrevistas con el Relator Especial.22 Ley Antiterrorista, art. 18, párr. 3.23 Comité de Derechos Humanos, Observación general Nº 32 (2007) sobre el derecho a un juicioimparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia.A/HRC/25/59/Add.216 GE.14-1349267. Sin embargo, el Relator Especial señala que el argumento más convincente en contrade seguir usando a testigos anónimos en las causas relacionadas con las protestas mapucheses que, en los hechos, el anonimato no se justifica por el objetivo declarado de proteger laseguridad del testigo. El Jefe de Carabineros de la Araucanía y los fiscales de Temuco yConcepción confirmaron en reuniones con el Relator Especial que las medidas deanonimato utilizadas en los procesamientos de mapuches en virtud de la legislaciónantiterrorista son sistemáticamente ineficaces debido a que la comunidad siempre puedeidentificar al testigo gracias al conocimiento local. Se trata de una concesión clara y de granalcance. Todos los encargados de hacer cumplir la ley en la región concuerdan en que, afalta de un régimen integral de protección de los testigos (que otorgue al testigo y su familiauna nueva identidad y medidas de reubicación), lo dispuesto actualmente resulta ineficazpara proteger al testigo.68. Por consiguiente, el uso de testigos anónimos en el procesamiento de mapuches enaplicación de la legislación antiterrorista no cumple el objetivo declarado de ofrecerprotección al testigo y su familia, mientras que sigue constituyendo un serio obstáculo a laequidad de los enjuiciamientos por delitos de terrorismo. Además, da al testigo y su familiala impresión errónea de que su identidad permanece oculta, cuando en general sucede locontrario. Por consiguiente, menoscaba los derechos del imputado sin proteger los deltestigo, y es posible que incluso exponga a este último y su familia a un riesgo mayor einnecesario, al crear la falsa impresión de que su identidad se mantendrá en secreto.C. Uso excesivo de la fuerza por la policía69. Otra cuestión que preocupa profundamente al Relator Especial es el uso excesivo dela fuerza por agentes de Carabineros y la Policía de Investigaciones en redadas oallanamientos de las comunidades mapuches y la detención de sospechosos, junto con lafalta casi total de responsabilidad por los delitos de violencia excesiva contra los mapuchesdurante esos allanamientos.70. La cuestión ha sido puesta de relieve por algunos órganos internacionales ynacionales, como órganos de tratados, procedimientos especiales, la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos y el Instituto Nacional de Derechos Humanos deChile. Entre otros, el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas haexpresado su preocupación por las alegaciones sobre abusos y violencia ejercidos por lapolicía contra miembros del pueblo mapuche, en el contexto de allanamientos y otrasoperaciones policiales (A/HRC/12/34/Add.6, párr. 62). También ha hecho recientementehincapié en esa cuestión el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, queseñaló que la aplicación de la Ley Antiterrorista y el uso indebido y excesivo de fuerzahacia miembros del pueblo mapuche, incluyendo niños, mujeres y ancianos, podría tenerimpactos negativos que afectarían y discriminarían a los pueblos indígenas más allá de losindividuos sospechosos de haber cometido un delito (CERD/C/CHL/CO/19-21, párr. 14;véase también CEDAW/C/CHL/CO/5-6, párrs. 20 y 21). El Relator Especial observaademás que situaciones violentas en las que se vulneraron los derechos de niños mapucheshan sido documentadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que emitióun comunicado condenando a la policía por el uso desproporcionado de la fuerza24.71. El Relator Especial advierte que el Instituto Nacional de Derechos Humanos,frecuentemente junto con la Defensoría Penal Pública, ha hecho una serie de llamamientosen favor de garantías constitucionales de los derechos fundamentales. En una serie de fallosrelativos a recursos de habeas corpus, tribunales superiores de justicia, entre ellos la CorteSuprema y la Corte de Apelación de Temuco, concluyeron que agentes de Carabineros24 Comunicado de prensa de 2 de agosto de 2012.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 17habían hecho un uso excesivo de la fuerza (que incluía el empleo de armas de fuego) contraciviles mapuches desarmados.72. El Relator Especial opina que el uso excesivo de la fuerza por Carabineros duranteesos allanamientos ha sido, hasta hace poco, habitual e incluso sistemático25. Se le hainformado de numerosas ocasiones en que cantidades totalmente desproporcionadas defuerzas especiales armadas ingresaron a las comunidades, frecuentemente acompañadas dehelicópteros y refuerzos, y dispararon armas de fuego no letales, no solamente contrahombres adultos sino también contra ancianos, mujeres, niños e incluso lactantes, causandonumerosas heridas. El Jefe de la Policía de Investigaciones de la Araucanía le informópersonalmente que esas operaciones con frecuencia se realizaban con un número de agentesque triplicaba al de mapuches. El Relator Especial ha visto fotografías y videos queregistran las consecuencias de esos incidentes y que demuestran sin duda alguna que enmuchas ocasiones se han infligido heridas por disparos que han requerido hospitalización.También ha visto pruebas que confirman el número real de cartuchos utilizados en algunasoperaciones y que no dejan lugar a duda sobre la cantidad de disparos realizados.73. El uso excesivo de la fuerza física, y en particular el uso injustificado de armas defuego, constituye un delito penal que debe ser debidamente investigado y, de probarse sucomisión, castigado con todo el peso de la ley. Demás está decir que las comunidadesmapuches tienen igual derecho a ser protegidas por la legislación penal contra el uso deviolencia excesiva por la policía.74. A ese respecto, el Relator Especial concluyó que el aspecto más alarmante de lasituación es la falta casi total de exigencia de responsabilidad por los delitos presuntamentecometidos por los agentes del orden. A la luz del conjunto de las pruebas y los fallosjudiciales, parece innegable que, en el pasado, algunos agentes de Carabineros adoptaron lapráctica de hacer un uso excesivo y potencialmente letal de la fuerza en sus intrusiones encomunidades mapuches.75. El Relator Especial toma nota de que la responsabilidad oficial de investigar yenjuiciar esos delitos recae en la Fiscalía Militar26. Sin embargo, a pesar de que muchos deestos incidentes han sido denunciados a la Fiscalía Militar, hasta la fecha no ha habido unsolo procesamiento por uso excesivo de fuerza no letal por agentes de Carabineros duranteallanamientos en las comunidades mapuches. A pesar de sus reiteradas solicitudes, elRelator Especial no recibió estadísticas a ese respecto. Esto solo puede reforzar en esascomunidades el sentimiento de que la ley se está aplicando de forma discriminatoria; a supesar, el Relator Especial debe concluir que la Fiscalía Militar ha fallado claramente en sudeber de aplicar la ley investigando y enjuiciando a los responsables. A ese respecto, elRelator Especial desea insistir en que la competencia de los tribunales militares debelimitarse únicamente al personal militar acusado de delitos militares27.76. El Relator Especial visitó la comunidad Juan Catrilaf II, a la que ingresaron fuerzasespeciales de Carabineros en octubre de 2009 buscando a un solo individuo desarmado. A25 En su Informe sobre la violencia policial en contra del pueblo mapuche 2009-2013 (2013), elObservatorio Ciudadano documentó 70 casos en que Carabineros y la Policía de Investigacioneshicieron un uso excesivo de la fuerza contra miembros del pueblo mapuche.26 Ley Nº 20477, de 30 de diciembre de 2010, que modifica la competencia de los tribunales militares,excluyendo de esta a los civiles y los menores de edad. No obstante, de conformidad con el artículo 5,párrafos 1 y 3, del Código de Justicia Militar, la justicia militar ha mantenido su competenciaexclusiva con respecto a los delitos cometidos por agentes de Carabineros.27 El Relator Especial toma nota con interés de que el Congreso Nacional está examinando dosproyectos de ley destinados a limitar la jurisdicción y competencia de los tribunales militares conarreglo a las normas internacionales y a permitir al sistema de justicia civil investigar y sancionar losabusos o delitos que cometan los efectivos policiales (CERD/C/CHL/19-21, párr. 112).A/HRC/25/59/Add.218 GE.14-13492pesar de que otros miembros de la comunidad que opusieron resistencia no llevaban armas,las fuerzas especiales dispararon numerosas armas de fuego contra la comunidad, hiriendo a19 personas, incluidas 3 mujeres y 1 bebé de 9 meses de edad, alcanzados por balas deplástico. Muchas de las víctimas fueron hospitalizadas; hay disponibles para lainvestigación registros independientes de sus heridas y tratamientos28.77. El Relator Especial está consternado porque, a pesar de la gravedad del incidente, niel Jefe de Carabineros de la Araucanía ni el Fiscal de Temuco parecían estar al tanto delhecho, ni considerar que conocerlo formara parte de sus responsabilidades. El RelatorEspecial opina que esto constituye una grave falla institucional e indica dos conclusionesposibles: o el incidente, aunque grave, era tan habitual en la región que no merecía serseñalado al Jefe de Carabineros y al Fiscal, a pesar de que la persona cuya detención seperseguía es hasta el día de hoy objeto de actuaciones penales; o hubo una falla grave ysistemática de comunicación y responsabilidad institucional. Para evitar dudas, el RelatorEspecial considera que el fiscal está obligado a informarse plenamente, en cada causa, delas circunstancias de todo allanamiento o detención que dé lugar a procedimientos penalesde los que sea responsable.78. No obstante, el Relator Especial observa con preocupación que, hasta la fecha, losúnicos casos en los que se iniciaron actuaciones penales contra agentes de Carabineros sevinculan con tres incidentes de disparos fatales en los que perdieron la vida activistasmapuches, a saber Alex Lemun Saavedra, Matías Catrileo Quezada y Jaime MendozaCollío. El más reciente de esos casos está aún ante los tribunales, por lo que no seríaapropiado que el Relator Especial hiciera observaciones sobre un caso que está siendoobjeto de examen judicial. Sin embargo, en uno de los otros dos casos, el Carabineroinvolucrado fue encontrado culpable de uso excesivo de la fuerza con resultado de muertede Matías Catrileo Quezada. Su condena fue confirmada por la Corte Marcial, pero la penase redujo de cinco años de privación de libertad inmediata a tres años de privación delibertad con remisión condicional de la pena, fallo que fue posteriormente confirmado porla Corte Suprema. Preocupó al Relator Especial la información de que este agente continuóen servicio activo en Carabineros durante todas las actuaciones e incluso después de laconfirmación final de su condena por la Corte Suprema. No fue dado de baja sino hastaalgún tiempo después, como resultado de una intervención administrativa.79. En la declaración preliminar que realizó al concluir su visita29, el Relator Especialacogió con satisfacción una serie de iniciativas recientes adoptadas a nivel central porCarabineros para producir un cambio significativo en la relación entre sus agentes y lascomunidades mapuches, incluida una revisión de sus prácticas y procedimientos paraasegurar que se ajusten al derecho internacional de los derechos humanos. Entre esasiniciativas se cuentan: el establecimiento de una unidad especializada conocida como elDepartamento de Derechos Humanos de Carabineros; el mandato otorgado a oficiales dealto rango de Santiago de investigar las causas de la aparente ruptura de la relación entreCarabineros y los mapuches; y una serie de procesos y programas de capacitación sobrederechos humanos que tienen por objeto reducir los conflictos y fomentar la confianza, enparticular la estrategia piloto global de Patrullas de Atención a Comunidades Étnicas(PACE).28 Entre otros incidentes señalados a la atención del Relator Especial se cuentan los disparos deperdigones de la policía contra niños y adolescentes durante el desalojo del Hospital de Collipulli enjulio de 2012.29 Puede consultarse en www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13598&LangID=S.A/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 19D. Condiciones de reclusión80. El Relator Especial visitó tres centros de privación de libertad —las cárceles de laciudad de Temuco, de Angol, y El Manzano de Concepción— que alojan a reclusos de lascomunidades mapuches, tanto condenados como en espera de juicio por delitos vinculadoscon las protestas mapuches en la región de la Araucanía. Tuvo oportunidad de debatir losproblemas que deben afrontar el personal y los reclusos, y se reunió en privado con variosdetenidos mapuches. El Relator Especial agradece profundamente al servicio penitenciario(Gendarmería) el espíritu constructivo y de colaboración con el que facilitó sus visitas aesas instituciones.81. El Ministerio de Justicia informó al Relator Especial que todos los centros deprivación de libertad que albergan a personas recluidas en relación con el conflictomapuche cuentan con regímenes especiales, y que los derechos culturales y las costumbressociales de estas personas se respetan en la mayor medida posible compatible con elmantenimiento del orden y la disciplina en esas instituciones. El Relator Especial pudoreunirse con todos los reclusos de esas instituciones detenidos en relación con las protestaspor las tierras y observar sus condiciones de privación de libertad. Constató que en todas lasinstituciones se habían hecho adaptaciones para responder a las necesidades especiales deesa categoría de reclusos. Mantuvo largas entrevistas con algunos reclusos, entre ellosCelestino Córdova Tránsito, que entonces estaba siendo juzgado por el incidente que diolugar a la muerte del matrimonio Luchsinger–Mackay30, y con el dirigente comunitarioHector Llaitul Carrillanca.82. El Relator Especial opina que un aspecto que el Ministerio de Justicia debe abordarcon urgencia es el establecimiento de locales para que los reclusos mapuches puedancumplir sus condenas cerca de sus comunidades de origen. En el momento de la visita delRelator Especial, la mayoría de las personas en espera de juicio se encontraban en la cárcelde Angol, a la que sus familias y comunidades podían acceder con relativa facilidad. Sinembargo, cuatro condenados se encontraban en Concepción, un lugar de mucho más difícilacceso para esas personas. Para que los condenados a penas de privación de libertad puedanreintegrarse pacíficamente a sus comunidades luego de ser puestos en libertad, deben podermantener sus vínculos durante su encarcelamiento. Es más, toda solución sostenible a largoplazo debe poder integrar a todas las partes en el diálogo, incluidos aquellos que hanencabezado las protestas mapuches.IV. Conclusiones y recomendacionesA. Conclusiones83. El Relator Especial aprecia la cooperación prestada por el Gobierno de Chile.Toma nota de que Chile se ha comprometido repetidamente a respetar los derechoshumanos en la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas ratificando muchosinstrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos y el terrorismo(véase el párr. 30 del presente documento). El Relator Especial considera que estoscompromisos, junto con la invitación que se le cursó y el diálogo subsiguiente, sonimportantes avances en la senda del cumplimiento de las obligaciones internacionalesde derechos humanos.30 El Relator Especial señala que, el 28 de febrero de 2014, Celestino Córdova Tránsito fue condenado auna pena de 18 años de privación de libertad por incendio intencional y homicidio, y que el tribunalno halló pruebas de que se hubiera cometido un delito de terrorismo.A/HRC/25/59/Add.220 GE.14-1349284. El Relator Especial toma nota de los progresos del Estado chileno hacia elreconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en el país, incluida laratificación del Convenio Nº 169 (1989) de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribalesen países independientes, y las iniciativas de reforma constitucional relacionadas concuestiones indígenas. También toma nota de la formulación de planes y propuestas enrespuesta a las recomendaciones del anterior y el actual Relator Especial sobre losderechos de los pueblos indígenas, en especial en materia de políticas de asistencia.85. El Relator Especial opina que, a pesar de los positivos aspectos incorporadospor la Ley Nº 20467 en la Ley Antiterrorista (Nº 18314), partes de esa última siguensin ajustarse a las normas internacionales de derechos humanos, y que existen algunasdiscrepancias entre esa Ley y el respeto del principio de legalidad y del derecho a lasdebidas garantías procesales. El Relator Especial cree que aplicar la legislaciónantiterrorista a los participantes en protestas mapuches por las tierras es parte delproblema y no de la solución. Se ha vuelto contraproducente para una soluciónpacífica del tema mapuche y no debe continuar.86. En lo que respecta a las numerosas denuncias de uso excesivo de la fuerza porCarabineros y la Policía de Investigaciones en el contexto de allanamientos o redadasen comunidades mapuches, el Relator Especial subraya que seguir con la impunidadno es una opción. Una estrategia nacional, amplia e integrada para abordar el temamapuche debe abarcar la adopción de medidas adecuadas y un mecanismo deinvestigación y enjuiciamiento de los delitos cometidos en el pasado contra lascomunidades mapuches. Exigir responsabilidades por las vulneraciones pasadas esparte esencial de una estrategia para restablecer la confianza y mejorar las relacionescon la comunidad.87. El Relator Especial concluye que la situación en las Regiones de la Araucanía ydel Biobío es extremadamente volátil. La frecuencia y la gravedad de lasconfrontaciones violentas en la región han ido en aumento en los últimos tres años. Sino se adoptan medidas rápidas y eficaces a nivel nacional, el conflicto podría darrápidamente lugar a disturbios y violencia generalizados. Es urgente otorgar a lacuestión la prioridad que requiere.B. Recomendaciones88. En un espíritu de cooperación, el Relator Especial desea formular las siguientesrecomendaciones al Gobierno de Chile.89. El Relator Especial insta al Gobierno de Chile a que adopte una estrategianacional dirigida a abordar integralmente la cuestión mapuche dentro de plazosdefinidos y relativamente breves. Esta estrategia debe comprender el reconocimientoconstitucional del derecho de los mapuches a existir como pueblo indígena dentro delEstado chileno, y la creación por el Gobierno entrante de un Ministerio de AsuntosIndígenas dotado de personal y recursos adecuados.90. El Relator Especial recomienda que la responsabilidad de formular y aplicar laestrategia nacional se delegue a una asociación entre el Gobierno y una nuevaComisión Consultiva Nacional. La Comisión debe contar con representantes de losprincipales partidos políticos, los grupos de interés pertinentes (los mapuches, lospequeños y grandes propietarios rurales, los intereses comerciales y las víctimas de laviolencia rural), y el Instituto Nacional de Derechos Humanos. La representaciónmapuche en la Comisión debe reflejar el espectro más amplio posible de intereses desu comunidad. La Comisión podrá recurrir al asesoramiento de especialistasA/HRC/25/59/Add.2GE.14-13492 21internacionales y regionales para llegar a un consenso sobre los principales desafíos ysus posibles soluciones.91. El Relator Especial recomienda que se encargue a esta Comisión que formulerecomendaciones destinadas a las autoridades públicas en los siguientes ámbitos:consulta y cooperación, derechos a la tierra y el territorio, desarrollo de los recursosnaturales, y políticas sobre conflictos relacionados con las reclamaciones de tierrasmapuches, incluida la aplicación de la Ley Antiterrorista.92. El Relator Especial insta al Gobierno de Chile a que, en el marco de esaestrategia nacional integrada, otorgue la prioridad y acelere el proceso de repatriacióno restitución de las tierras, entre otras cosas asignando los recursos presupuestariosnecesarios para alcanzar las actuales metas de repatriación dentro de plazos breves ydefinidos.93. El Relator Especial recomienda que todas las disposiciones que tipifiquendelitos en la Ley Antiterrorista se conformen estrictamente al principio de legalidad.Toda tipificación como delito de la actividad terrorista deben formularse en términosexpresos y precisos, que permitan a las personas regular su propio comportamiento.En particular, la definición de delitos de terrorismo debe limitarse exclusivamente aactividades que supongan o estén directamente relacionadas con el uso de violencialetal o grave contra civiles.94. El Relator Especial también insta al Estado de Chile a que vele por que: nohaya más detenciones de participantes en las protestas mapuches por las tierras enaplicación de la legislación antiterrorista; no se imputen más delitos a esas personasen aplicación de la legislación antiterrorista; se revisen las acusaciones pendientescontra los manifestantes mapuches que están siendo juzgados en aplicación de esalegislación, y que estos pasen a ser juzgados por delitos comunes; y que se introduzcaun mecanismo que permita la revisión de las condenas y penas impuestas amanifestantes mapuches en aplicación de la legislación antiterrorista, para ajustar susituación a la modificación de las políticas recomendada por el Relator Especial. Debeotorgarse a quienes hayan sido condenados sobre la base de declaraciones de testigosanónimos el derecho a que se revisen sus condenas, ordenando en su caso un nuevojuicio, que se llevará a cabo de conformidad con las disposiciones del derecho penalordinario, sin recurrir a testimonios anónimos.95. El Relator Especial insta a las autoridades competentes a que investiguen lasdenuncias de abusos y violencia contra los pueblos indígenas por parte de agentes dela policía, que enjuicien y sancionen a los autores de esos actos, y que proporcionenindemnización a las víctimas o sus familiares. Además, el Relator Especial exhorta alas autoridades competentes a que adopten las medidas necesarias para prevenir esosactos.96. A ese respecto, el Relator Especial recomienda que la competencia de lostribunales militares se limite únicamente al personal militar acusado de delitosmilitares. Insta al Gobierno de Chile a que cree un nuevo órgano de investigacióncivil, encargado de investigar los delitos de uso excesivo de la fuerza y la violenciacometidos contra las comunidades mapuches por agentes de Carabineros y la Policíade Investigaciones. Ese órgano debe ser institucionalmente independiente de ambasfuerzas, y tener la facultad de investigar y requerir el inicio y la tramitación deactuaciones penales y disciplinarias. Debe también tener la facultad de investigar lossupuestos en que la Fiscalía Militar no ha exigido responsabilidades en los muchoscasos de violencia excesiva con respecto a los cuales no ha adoptado hasta el momentoninguna medida efectiva.A/HRC/25/59/Add.222 GE.14-1349297. El Relator Especial recomienda además al Gobierno de Chile que, por conductodel Ministerio de Justicia, vele por que se establezcan locales para que los reclusosmapuches puedan cumplir sus penas cerca de sus comunidades. El Relator Especialopina que esto facilitaría su reintegración pacífica en las comunidades después de supuesta en libertad.



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이진